公务员容错激励机制应纳入法治轨道

　　去年以来，多个省份开始探索建立公务员“容错机制”。其基本含义是，公务员在创业、创新中“出于公心”“尽职尽责”，客观上“不可抗力”，未达到预期效果、造成不良影响和损失的行为或失误，可予容错免责。最近几个月间，石家庄、长沙、廊坊等地已先后出台具体规定，明确了党员干部可以容错免责的具体情形。
　　在当今深化改革的大背景下，以激励改革为诉求的“容错机制”，能够为失误行为免责提供制度保障，无疑有着极大的积极意义。正如今年全国两会期间的《政府工作报告》指出的，要“健全激励机制和容错纠错机制，给干事者鼓劲，为担当者撑腰”。但在肯定“容错机制”基本导向的同时，其具体操作仍需慎重考量。舆论普遍关切的是，“容错机制”是否冲撞公务员制度？免责清单在法律上有何地位？如何衔接改革思维和法治思维的关系，等等。诸如此类的问题需要在法律上甄别，在实践中完善。
　　从一些地方已经出台的相关规定看，对于“容错机制”中的“错”，普遍强调必须是法律法规没有明令禁止、符合上级政策精神、经过集体民主决策程序等。多年来，改革的成功经验显示，经济和社会发展特别需要勇于突破和创新的改革举措，在法律制度不健全的时期，尤其需要倚重改革家和实干者。当下改革往往针对最深层的既得利益，势必触动多年积累下来的顽固体制，在此情形下，改革创新实干精神更为稀缺可贵。然而问题的另一面是，经过多年的改革实践，大量进步性的政策已经沉淀在法律法规之中，社会体制中既有顽疾的部分，也有合理的成分。因而对于“法律没有明令禁止”应当区别理解，不能一概作为可以“试错”的领域。从当下的法治发展状况看，已经演进到需要辨明形式法治和实质法治两种观念，只有那些“法律没有明令禁止”并且实质上有利于社会进步文明的改革措施，才可以纳入激励和免责之列。
　　因此，与改革开放初期相比，“法律没有明令禁止”的含义已有所变化，其能够合法存在的范围相对较为有限。其根本原因是，一方面，当下整个法律制度已更加体系化，法律的精神和价值已更加明确，举凡宪法中的“人权保障”、行政法中的“程序公正”、民商法中的“诚信”和“公序良俗”等诸多原则，都已构成对公权行为的强大约束；另一方面，在市场化条件下，公法行为需要遵从与私法行为不同的逻辑，所有的公权力行为应当有法律依据，即“法律明确授权”，才能够获得法律上的地位，这将进一步压缩“法律没有明令禁止”的行为的空间。
　　在上述背景下理解“上级政策精神”“集体民主决策程序”，必然对上级政策和民主决策的质量和效果提出了更高要求。简言之，民主决策、集体决定不能走走过场、徒具形式，不能朝令夕改、独断专行，不能违背常识、缺乏理性。它应当以法治为基本框架，因时、因地、因事作出审慎而负责任的决策，如此才能真正起到保护公务员、激励改革创新的作用。
　　公务员容错激励机制的实质在于激励改革创新，对失误行为予以容忍、免责只是手段，手段服务于目的，而不是相反。正因此，这项机制的一个重点方向，应当集中于如何防范以“容错”为挡箭牌，进而导致失误行为泛滥蔓延。这就要明确何为免责的特定情形，并要明确行为免责的特定条件，比如集体决策、法无禁止等等。此外，认定是否构成免责的机制也极为重要，这涉及认定主体的独立性和权威性，认定程序的透明和公正，以及社会公众的参与、评价、救济等机制的可靠完善。
　　在法治的意义上，容错激励就是对公职人员的授权。因而最为根本的两大关键是：首先，授权范围和限度，即免责情形和条件等必须极其明确、符合法律，具有可操作性和相关机制，从而防止权力滥用。其次，授权应有相应保障措施，符合授权规范的行为必须得到法律的保护，以避免偏离法治的任意追责和不公待遇。一言以蔽之，公务员容错激励机制只有纳入法治轨道，才能真正实现其良好的初衷。

● 责任编辑：阿计