托运行李丢失谁之责？

　　小倩（化名）托运行李丢失事件中的法律问题主要可以归结为两个：第一，托运行李丢失的责任归属问题；第二，托运行李丢失后的救济程序问题；第三，托运行李丢失的责任内容问题。本文将就这三个问题进行阐述。

托运行李丢失的责任归属问题

　　根据我国现行法律法规，民航航班中托运行李丢失一般是承运航空公司的责任。合同法第二百九十条规定，承运人应当在约定期间或者合理期间内将旅客、货物安全运输到约定地点。又根据合同法第三百零三条、三百一十一条的规定，对于旅客随身的自带物品，承运人对其在运输过程中的毁损、灭失承担过错责任，即承运人有过错的，才对货物损毁、灭失承担责任，承运人无过错则不承担责任。反之，对于旅客托运货物，承运人承担过错推定责任，即旅客托运货物一旦出现损毁、灭失，则推定承运人有过错需要承担责任，除非承运人证明货物的毁损、灭失是因不可抗力、货物本身的自然性质或者合理损耗以及托运人、收货人的过错造成的，不承担损害赔偿责任。
　　从小倩的遭遇看，小倩乘坐的是港龙航空作为实际承运人的航班，因此托运行李丢失的责任归属属于承运航空公司即港龙航空。当然，由于小倩的托运行李是在行李传送带传送期间丢失的，因此也引发航空公司与机场相关代理机构、服务机构的扯皮，但根据民用航空法的规定，此类情况仍旧由承运人承担责任。民用航空法第一百二十五条第一款规定，因发生在航空运输期间的事件，造成旅客的托运行李毁灭、遗失或者损坏的，承运人应当承担责任。对于何为“航空运输期间”，民用航空法第一百二十五条第五款规定：“本条所称航空运输期间，是指在机场内、民用航空器上或者机场外降落的任何地点，托运行李、货物处于承运人掌管之下的全部期间。”值得注意的是，本条款所称“掌管”，不仅指承运人“亲自”看管，也包括承运人的代理人或者受承运人委托的人实际看管。在实践中，承运航空公司一般通过购买服务的方式，委托机场相关部门或者专业服务机构，处理托运行李上传送带以及交付给旅客相关事宜（比如委托其他航空公司或机场地面服务公司）。在这个期间出现行李丢失的情况，只要托运行李没有实际交付旅客，则均由承运航空公司负责。承运航空公司在承担相关责任之后，可以向实际处理行李事宜的代理机构、服务机构追偿。
　　因此，在本案中，小倩作为旅客，没有依据行李票提取到托运行李，其行李在传送带期间丢失、损毁的责任，应当由承运航空公司即港龙航空承担。

托运行李丢失后的立案侦查程序问题

　　从小倩的遭遇看，小倩在发现自己行李丢失之后，第一时间向机场有关方面报案，但也出现“立案难”的问题。尽管公安机关最终受理小倩的报案，并且积极进行相关侦查，最终发现盗窃小倩行李的犯罪嫌疑人，帮助小倩找回丢失行李。但这其中的法律问题也应予以澄清。
　　在本案中，小倩托运行李在传送带阶段，属于承运航空公司法律掌控之下、机场行李服务机构的实际看管之下。根据这种法律关系，承运航空公司和机场行李服务机构在发现小倩托运行李发生丢失的情况下，都有义务向机场公安部门进行报案。在小倩第一次报警时，公安部门表示应当由承运航空公司报警，这种说法也是符合法律预设的。
　　但是旅客本人作为托运行李的所有人，也有权利就自身财产丢失问题直接报案。自身财产丢失，无论发生在何种环节，可能涉及盗窃案。根据《最高人民法院、最高人民检察院、公安部关于执行刑事诉讼法规定的案件管辖范围的通知》规定，盗窃案属于公安机关负责侦查的案件。根据《公安机关办理刑事案件程序规定》第一百六十六条规定，公安机关对于公民扭送、报案、控告、举报或者犯罪嫌疑人自动投案的，都应当立即接受，问明情况，并制作笔录。《公安部关于改革完善受案立案制度的意见》规定：“对于群众报案、控告、举报、扭送，违法犯罪嫌疑人投案，以及上级机关交办案件或者其他机关移送的案件，属于公安机关管辖的，各办案警种、部门都必须接受并依照有关规定办理，不得推诿。”在受理报案之后，“对接受的案件，或者发现的犯罪线索，公安机关应当迅速进行审查”，“公安机关接受案件后，经审查，认为有犯罪事实需要追究刑事责任，且属于自己管辖的，经县级以上公安机关负责人批准，予以立案；认为没有犯罪事实，或者犯罪事实显著轻微不需要追究刑事责任，或者具有其他依法不追究刑事责任情形的，经县级以上公安机关负责人批准，不予立案”。
　　在本案中，小倩表示自己丢失的托运行李价值16700人民币。根据首都机场所在地、也是本案盗窃案件犯罪行为发生地北京市相关标准，盗窃案件刑事立案标准为案件标的人民币2000元。小倩托运行李价值远远超过北京地区盗窃案件刑事立案标准，因此无论从管辖范围还是立案标准看，小倩直接向公安机关就托运行李丢失问题报案，公安机关都应当受理、立案。

民航托运行李丢失救济机制亟待完善

　　民航旅客托运行李丢失、损毁，除非由于不可抗力等原因，或者货物本身原因，或者托运旅客自身原因之外，民航承运人应当承担赔偿责任。
　　对于国际航班，根据民用航空法第一百二十九条规定，对托运行李或者货物的赔偿责任限额，每公斤为17计算单位，另有约定或声明保价除外。对于国内航班，根据民用航空法第一百二十八条规定，国内航空运输承运人的赔偿责任限额由国务院民用航空主管部门制定。又根据《国内航空运输承运人赔偿责任限额规定》的规定，除非另有保价声明，旅客的托运行李全部或部分损坏、丢失，赔偿金额每公斤不超过人民币100元。目前经济舱托运行李大多数在20公斤以下，也就是说，承运航空公司对于托运行李丢失、损毁，赔偿限额一般在2000元以下。
　　在本案中，小倩乘坐的是香港到北京的航班，根据民用航空法有关国际航班的定义，目的地、经停地或起点在境外的航班属于国际航班。但值得注意的是，香港到北京航班不属于《蒙特利尔公约》意义上的“国际航班”。根据《蒙特利尔公约》规定，其只适用于目的地、经停地和起点在特定成员国以外的航班。中国是《蒙特利尔公约》成员国，香港不是《蒙特利尔公约》的成员国，而被《蒙特利尔公约》视为中国的国内地区，因此小倩无法享受《蒙特利尔公约》规定的最高特别提款权的托运行李赔偿限额。港龙航空对小倩托运行李丢失、损毁的赔偿限额，除非另有约定或声明保价外，以民用航空法规定的国际航班人民币160元/公斤为上限。当然，根据民用航空法第一百三十二条规定，经证明，航空运输中的损失是由于承运人或者其受雇人、代理人的故意或者明知可能造成损失而轻率地作为或者不作为造成的，则不受人民币160元/公斤赔偿限额限制。从案情来看，小倩似乎没有对托运行李进行保价，则应按人民币160元/公斤为上限对其丢失的行李进行赔偿。
　　我国当前民航托运行李丢失的法律责任归属是比较清晰的，旅客就自身托运行李丢失问题向公安机关报案也没有法律障碍。我国当前民航托运行李丢失救济机制存在的主要问题是赔偿最高限额过低。
　　我国国内民航托运行李赔偿最高限额的依据是《国内航空运输承运人赔偿责任限额规定》，具体为100元/公斤。这个限额标准是2006年制定的，距今已经有11年历史。从2006年到2017年，我国经济社会发展已经取得很大成就，2006年我国人均GDP人民币16738元，2015年已经接近人民币5万元。在这种情况下，仍旧采用2006年行李丢失赔偿最高限额标准，显然已经不合时宜，应建立动态调整机制，根据经济社会发展情况动态调整。
　　实际上，民航旅客行李丢失、损毁赔偿标准限额问题，应当更多地从保护旅客利益的角度看，这也符合《蒙特利尔公约》精神。《蒙特利尔公约》大幅提升托运行李丢失、赔偿最高限额，也就是为各个航空公司自主制定标准提供空间。由企业在法律允许的范围内自主设定相关标准，有助于体现不同航空企业的经营特色、促进市场竞争，更有效平衡旅客和航空公司的责任。比如我国当前有关航班延误的补偿标准，就由不同航空公司根据市场情况自行设定。有关国内航班行李丢失损毁的赔偿限额，也可以在国际条约或立法强制性标准允许的情况下，由航空公司自主确定。当前，前提是我国也必须大幅提高托运行李赔偿的最高限额，这样才能给航空企业自主设定标准预留足够空间。
　　（作者系国家行政学院法学教研部副教授）

● 责任编辑：侯兆晓