看守所法起草前后

　　近年来，“躲猫猫”“喝水死”“洗澡死”等一系列未决在押人员非正常死亡事件接二连三爆发，让看守所体制的弊端成了媒体关注的焦点，推动着看守所管理体制的改革。
　　2014年4月26日，时任公安部监管局局长赵春光表示，按照全国人大立法计划，公安部已启动看守所法起草工作。看守所法第一次进入公众视野。
　　此后，法学界关于看守所法立法的讨论此起彼伏，但是看守所管理体制的改革工作始终裹足不前，一度被解读为“理想化的看守所管理体制改革胎死腹中”。2016年9月29日，《国家人权行动计划（2016—2020年）》发布，再次提出将制定看守所法，提升被羁押人权利保障的立法层级，完善配套法律法规和规章制度。看守所法的立法工作有望进入加速期。

为何要启动看守所法起草工作

　　赵春光是在中国社科院法学所举行的一次“新刑事诉讼法实施状况”研讨会上作出上述表示的。
　　赵春光说，现行看守所条例是1990年国务院发布的关于看守所管理的首部行政法规。法规里还把在押人员称为“人犯”，一些制度措施已严重落后。
　　看守所条例中规定：“看守所是羁押依法被逮捕、刑事拘留的人犯的机关。”“被判处有期徒刑一年以下，或者余刑在一年以下，不便送往劳动改造场所执行的罪犯，也可以由看守所监管”。据此，看守所被确定为配合刑事诉讼系列活动的限制人身自由的场所，也是承担部分刑罚的场所。
　　有统计数字显示，看守所条例条文中采用大量“人犯”的表述，出现频率达71次。现在来看，这与“无罪推定”的法治原则相悖，但条例仍一直适用至今。
　　毫无疑问，现行看守所体制已跟不上当今的法治步伐，其诸多积弊早已是业界共识。
　　公安部门也认识到这一问题。2000年3月，公安部监所管理局成立工作小组，启动看守所条例的修订工作。公安部为此多次召开座谈会、调研、书面征求意见等。2008年12月，中央第二轮司法改革方案中，明确提出“完善看守所相关立法，进一步健全检察机关对看守所的监督机制”，并将其作为一项司法改革任务分配给公安部牵头落实，国务院法制办等机构协调配合。2009年1月，条例修订被列入国务院二类立法计划，由公安部起草。
　　但是2010年，看守所条例（送审稿）报送国务院提请审议后，便就此搁置。据《南方日报》报道，最终未通过的原因在于，全国人大法工委考虑到立法法规定，限制人身自由的强制措施及诉讼制度，只能制定法律。
　　然而，随着刑事诉讼法两次修订和律师法的制定，看守所条例暴露出越来越多的问题。
　　比如，新的刑事诉讼法、律师法均规定，律师在侦查阶段可以会见犯罪嫌疑人，但看守所条例规定在审判阶段律师才能会见，两者明显冲突。又如，新刑事诉讼法严禁刑讯逼供，确立了不得强迫任何人自证有罪，非法证据排除和讯问全程录音录像等规则，但在现行看守所条例里多为空白。还有，新刑事诉讼法赋予了看守所在遏制酷刑和保障辩护权等方面的重任。这些重任的完成，需要看守所在职能定位、权力运作机制等各方面作出相应的调整。
　　此外，以往看守所管理制度机制的落后，对在押人员诉讼权利以及生活待遇保障的不利，也与新刑事诉讼法的期望并不一致。
　　虽然看守所条例的修订工作一度停滞不前，不过，作为主管部门，公安部对其配套相关规章的制定工作一直进行。
　　根据公安部编制的《公安部现行有效规章及规范性文件目录》和《公安部决定废止的规范性文件目录》，截至2010年11月，有关监所管理的规范性文件就有70件，其中大部分针对看守所的管理与执法。
　　比如1991年10月5日颁布的《看守所条例实施办法(试行)》，1998年4月颁布的《公安机关办理刑事案件程序规定》，2008年2月颁布的《看守所留所执行刑罚罪犯管理办法》，2009年5月颁布的《看守所防范和打击“牢头狱霸”十条规定》等。除此之外，检察机关基于对看守所执法监管情况的监督，也颁布有规定。
　　在一些法律界人士看来，这些部门规章严重滞后当前司法实践。在刑事司法流程中，看守所管理已经成为推进司法文明最为薄弱的环节，相关立法亟待修改。
　　在社会各界的呼吁下，看守所法被列入十二届全国人大常委会的立法计划，根据十二届全国人大常委会的立法计划，看守所法属于“需要抓紧工作、条件成熟时提请审议的法律草案”。草案由公安部牵头起草。

看守所法草案怎样解决刑讯问题

　　对于将看守所条例升格为看守所法，法律界人士普遍持欢迎态度，称看守所的管理确实应上升到法律层次，在国家层面进行讨论，而非只在行政系统内部进行规定。但由公安部来起草这部法律，却遭致了法律界人士的同声反对。
　　在他们看来，根据立法法第七条“全国人大和全国人大常委会行使国家立法权”和第十二条“全国人大主席团、全国人大常委会、国务院、中央军事委员会、最高人民法院、最高人民检察院、全国人大各专门委员会，可以提出法律案”的规定，公安部作为行政部门是没有立法权的，也无提出法律议案权。即使是全国人大常委会委托授权公安部起草法案，也是没有法律依据的。　　
　　他们认为，看守所是专门羁押犯罪嫌疑人、被告人的场所，必须中立，才能平等服务于诉讼。但目前看守所也是归公安部门管理的，这就会导致看守所在行使职能时不能不受制于公安部门。由于公安机关行使侦查职能，这就导致容易出现刑讯逼供、律师会见难、超期羁押等诸多问题。
　　现在，如果由公安部来起草看守所法草案，十有八九是偏向部门利益的。这极易导致公安部门利益法制化，不利于保障犯罪嫌疑人、刑事被告人和罪犯的人权。 
　　但是，在公安部看来，刑事诉讼中容易发生刑讯逼供的场所不在看守所的讯问室，而在公安机关的讯问室。
　　在那次研讨会上，赵春光明确表示，从2009年到2014年5年间，全国看守所内未发生过一起刑讯逼供事件，饱受社会质疑。
　　根据规定，公安机关传唤不得超过12小时，最长不超过24小时。将犯罪嫌疑人拘留后应当立即送看守所，最长不得超过24小时。虽然按照规定，不准将犯罪嫌疑人提到看守所外进行审讯，但在一些法律界人士看来，基层办案人员的创造力无限，“土办法太多了”，随便找个理由都能把犯罪嫌疑人“借”出来，比如要指认现场。此外，看守所归公安部门管理，“公安领导关心的案件，看守所肯定配合”。
　　对于业内人士的担忧，公安部监所管理局有关负责人在中国法学会组织的一次关于看守所法草案的立法研讨会上表示，看守所法草案将规定详细的讯问和提解规则，明确由看守所全程录音录像，并以此作为庭审证据。为防止提解过程中的刑讯逼供，立法将明确规定提解的限制性条件，列举进行提解的具体情形；完善提解程序，规定提解后应当天将犯罪嫌疑人、被告人送回，提解到外地且无法当天送回的，应就近办理临时羁押手续并送入当地看守所。　　 
　　在对看守所加强内部监督的同时，公安部还将在看守所法草案的立法中注重拓宽外部监督渠道。
　　近年来，一些地方试行羁押场所独立巡视制度，通过强化社会监督提高执法规范文明程度，效果明显。看守所法草案将通过立法确立并完善该制度。如：放宽巡视人员或执法监督员的任职资格，建立社会公众定期或不定期不经事先通知的访问制度；规定具体的巡视程序及看守所的保障义务；合理限制巡回次数和频率等。
　　社会对看守所法的另一个期待是解决审理前会见难题。在我国，通常犯罪嫌疑人被关押后见到家属最早的时间就是开庭的时候。对此，公安部监所管理局有关负责人在中国法学会组织关于看守所法草案的立法研讨会上说，保障犯罪嫌疑人、被告人的会见权利，是看守所法立法的重要内容之一。在看守所法草案中，将考虑完善危害国家安全犯罪、恐怖活动犯罪、特别重大贿赂犯罪等三类案件的会见许可规则和被羁押人拒绝会见的处理规则，规定在三类案件中，侦查机关不同意会见的，应当书面通知看守所；无书面通知的，看守所应当及时安排会见；看守所拒绝会见的，应当向辩护律师提供侦查机关的书面通知；规定犯罪嫌疑人、被告人拒绝会见的，看守所应当安排其当面向律师或其他辩护人、家属说明情况，以防止实践中被羁押人在办案人压力下被迫出具拒绝会见书面说明的情况。
　　显然，在公安部有关负责人看来，看守所存在的诸多问题主要是管理上的问题，通过强有力的管理机制创新能够解决。近年来，公安部一直在对看守所执法管理制度以及体制机制问题进行调查研究，已经形成比较完备的制度体系，一些重要的被实践证明行之有效的制度已被上升为修改后刑事诉讼法的法律规范固化下来。同时，公安部近些年来还建立了生活健康权利保障制度、医疗卫生权利保障制度、防止刑讯逼供制度等一系列保障在押人员权利的制度，这些制度的实施让看守所发生了一些良性变化。
　　“看守所法立法的一个主要内容，就是要把公安机关过去几年来的监所改革经验总结固定下来。”该负责人说。

看守所法草案如何实现看守所中立

　　在中国法学会组织的那次看守所法立法研讨会上，看守所中立化成了包括公安部监所管理局有关领导在内的所有与会专家的普遍共识。
　　专家学者一致建议，要保障看守所依法独立行使职权。专家们认为，看守所是刑事羁押的执行机关，应当独立于办案主管机关特别是侦查机关。因此，看守所法应明确看守所“是国家设立的依法独立执行刑事羁押的专门机关”，既强调看守所是国家而非公安机关设立，提高了看守所的法律地位，又保障了看守所依法独立行使职权而不受制于办案机关。
　　事实上，自2009年以来，公安部针对看守所的监管作出一系列改革，已经加强看守所的中立性。经过5年改革，已经逐渐实现了内部的职能中立。例如，公安部要求在县市两级分管看守所的副局长和分管侦查的副局长必须是两个人，这样形成领导人事上的相互制约。
　　然而，在一些学者看来，现行看守所的管理体制和功能设置，使得看守所很难在保障被羁押人员权利与待遇方面有所作为。要想从根源上解决看守所刑讯逼供、超期羁押、在押人员会见律师难等问题，寄希望于公安机关本身的自我监督和看守所体制内小修小补是很难达成的，必须将看守所彻底从公安机关剥离，效仿监狱系统改革纳入司法行政管理。
　　他们认为，司法行政机关在负责监狱的运行方面，主要涉及刑法的执行，相对于公安机关而言更加中立。因此，将看守所移交给司法行政机关管辖，能对侦查权进行制约，保障在押人员的人权。在实践中，司法行政机关与公安机关同属政府内部的部门，对于看守所的隶属关系改变仅涉及系统内部改革，在人员编制和预算问题上不存在较大困难。同时，司法行政机关将近30年的监狱管理工作经验也使得其能够胜任对看守所的管理。
　　这一“理想化的看守所管理体制改革”遭到了公安部的反对。
　　一名曾多次参与看守所问题研讨的学者告诉记者，阻碍“理想化的看守所管理体制改革”的最大障碍就是深挖余罪。深挖余罪是指在看守所或监狱中对在押犯的进一步讯问侦查，以发现新的犯罪事实和线索。客观来讲，不少案件是通过深挖犯罪破获的。
　　2008年中国法律年鉴公开数据显示，当年全国公安监管部门共深挖犯罪线索60多万条，从中破获刑事案件30余万起，占同期全国公安机关破案数的12.6%。也因此，看守所被诟病为公安机关侦查的“第二战场”。
　　正因为如此，在中国法学会组织的那次看守所法立法研讨会上，提出了关于看守所中立化的两个方案，得到了公安部监所管理局有关领导的认可。这两个方案是：一是仅规定国务院公安部门主管全国看守所工作，不规定地方公安机关管理看守所。既有利于防止看守所地方化，避免其片面服务于地方公安机关办案，又与司法改革关于司法辖区与行政区划适度分离的方案相适应；二是规定国务院授权国务院公安部门主管全国看守所工作，县级以上地方人民政府授权公安机关主管本行政辖区看守所工作，以体现看守所是独立的羁押执行机关性质，而非天然的公安机关内设机构。
　　由此看来，关于看守所法的起草，可能仍需要冷静的叙事。或许各方意见仍会纷呈，但立法方向不容置疑：那就是让看守所公开透明，让看守所内在押人员权利得以充分保障。对于全国数以千计的看守所，对于那些不容再发生的“看守所里的悲剧”，我们理当有勇气去奉献一部刚性之法，并以此告别一个时代。