如何破解屡禁不止的超期羁押顽症？

　　新中国成立以来，为了想尽办法解决超期羁押问题，最高人民法院、最高人民检察院、公安部每隔几年（甚至一年数次）都会单独或者联合发布文件，真可谓实实在在的“三令五申”。这些文件的内容以至语气都比较一致，无非就是千篇一律地严厉指出超期羁押的危害性和切实纠正的必要性，强调各级各地司法机关“自查自纠”的紧迫性和自觉性。然而，正是由于这种大多只是在司法机关内部进行的“自查自纠”，不可避免地会出现“雷声大、雨点小，成绩突出、问题不少”的结果。尽管从公开发布的司法统计数据看，许多地方“雷厉风行，措施到位”，按期甚至提前实现了“零超期羁押”，但事实上超期羁押问题并未从根本上得到解决——不然，在一年一度的全国两会上，最高人民检察院的工作报告中就不会年年都将依法监督清理纠正超期羁押的情况作为“规定动作”，如实报告并提请大会审议。
　　尽管超期羁押的问题都发生在看守所，但责任似乎并不都在看守所。本来，看守所的职能就是对犯罪嫌疑人（被告人）依法“羁押监管”，即同时承担着对羁押对象进行“监管”和对办案机关的办案活动进行“监督”的“双重职责”。然而，多年来，看守所却被视为一个“一看二守三送走”的单一、消极的羁押场所。于是，对于在刑事诉讼中普遍存在的办案机关逾期办案、超期羁押乃至久押不决的问题，看守所基于在司法机关中人微言轻的实际地位和与办案机关（主要是公安机关）的特殊关系，只好听之任之，无能为力。
　　既然对彻底破解超期羁押顽症问题仅靠办案机关内部的“自查自纠”行不通，在现行体制下寄希望于看守所可以不看公检法机关脸色行事而依法独立行使“监督职能”又根本不可能，那么，恐怕只能从看守所的体制改革入手了。

17年前：超期羁押位居执行刑事诉讼法的三大问题之首

　　2000年12月27日，在九届全国人大常委会第十九次会议上，全国人大内务司法委员会主任委员侯宗宾受全国人大常委会刑事诉讼法执法检查组组长、全国人大常委会副委员长曹志的委托，向常委会报告刑事诉讼法执法检查情况。
　　据侯宗宾的报告得知，按照全国人大常委会2000年执法检查工作的安排，是年9月，全国人大常委会刑事诉讼法执法检查组分成六个小组，赴天津、内蒙古、黑龙江、浙江、湖北、陕西六省（自治区、直辖市），对1996年第一次“大修”后的刑事诉讼法贯彻实施情况进行了检查。同时，全国人大常委会还委托河北、吉林、山东、广西、云南、青海六省（自治区）的人大常委会检查了本地区刑事诉讼法的实施情况。
　　从检查的情况看，贯彻实施刑事诉讼法的工作虽然取得了一定的成绩，但也存在不容忽视的三大问题：超期羁押、刑讯逼供、律师履职难。其中问题之首就是超期羁押“问题仍然比较突出”：一是仍有一批超期羁押多年的案件没有得到解决；二是旧的超期羁押问题清理了，又出现新的超期羁押问题；三是变相超期羁押情况增多。
　　毫无疑问，“三大问题”都与看守所有关，而且，其中有关超期羁押乃至久押不决的问题，似乎只能发生在看守所这个特定的监管场所中。

17年后：超期羁押三年以上的4459人已全部纠正完毕

　　2003年4月29日，河北省邯郸市中级人民法院以证据不足为由，判决宣告将刘俊海、刘印堂无罪释放。至此，刘氏二人已在看守所里度过了15年，成为在国内看守所关押时间最长的人——据公开的媒体报道，15年前（1988年），19岁的刘俊海和45岁的堂叔刘印堂莫名其妙地被带入邯郸市临漳县刑警队。两人在刑讯逼供下被认定为一起特大命案的凶手，在临漳看守所一关就是15年！被媒体称之为“中国看守所最长守望者”。
　　自1996年全国人大对实施了17年的刑事诉讼法（1979年制定）第一次“大修”以来，特别是2000年全国人大常委会对刑事诉讼法的执行情况进行“执法大检查”以来，担负着法律监督职能的最高人民检察院加大了对超期羁押这一违法现象的法律监督力度，相继单独或与最高人民法院、公安部等部门联合发布有关“清超”的一系列司法规范性文件（限于篇幅对这些文件的名称和内容不一一列举），对这些文件如果仅仅用“三令五申”这个形容词来表述的话那是远远不够的。可实际效果呢？从如下笔者整理近五年来最高人民检察院向全国人大所作的工作报告的数据中可略知一二。（见下方表格）
　　在这里，需要特别说明两点：一是以上数据应当都是已经全国检察机关清理并纠正的，至于各地是否还存在报告所涉超期羁押数字之外的超期羁押案件，不得而知——在每年的全国人大会议上,没有公安部作公安工作报告的议程，国务院《政府工作报告》中通常不会报告所属公安系统羁押监管犯罪嫌疑人（被告人）的年度数据。二是2017年报告中“已全部清理纠正完毕”的数据仅限于“2013年核查出的羁押3年以上未结案的4459人”，至于2013年之后是否还有“羁押3年以上未结案的人”以及虽属“羁押在3年之内”但仍可能属于超期羁押的情形，亦不得而知。
　　撰稿中，从网上搜索到张培鸿律师撰写的《中国看守所百态》，其中的一个细节很有意思：在江苏省南通市看守所的接待室门上有一张喷绘的牌匾，上书：“检察官提醒：超期羁押就是违法。”对此，张培鸿的点评是：这句话本身没有问题，但是贴在看守所门上就颇耐人寻味。事实上，几乎没有一家看守所不存在一两件甚至更多超期羁押或者变相超期羁押的个案。
　　当然，张培鸿的“几乎没有”看守所不存在超期羁押的全称否定判断是否以偏概全，由于缺乏权威部门的声音，无法印证——如前所述，全国几千家看守所每年到底关多少人？放了多少人？超期羁押（久押不决）有多少人？经人民法院定罪判刑的判决发生法律效力后交付监狱执行刑罚多少人？一直是个未知数——但至少有一点是可以肯定的，如按最高人民检察院以下设定构成“超期羁押”的标准，真要在全国的看守所中寻找到从来就没有发生过“超期羁押”个案的，虽不说大海捞针，但估计还是很难的。

权威界定：构成“超期羁押（久押不决）”的条件及举措

　　从法理上讲，超期羁押（久押不决）是违法行为，这是没有争议的，可以说这是学界的“通说”。“搜狗百科”对“超期羁押”的定义是：超期羁押是指依法被刑事拘留、逮捕的犯罪嫌疑人、被告人，在侦查、审查起诉、审判阶段的羁押时间超过刑事诉讼法规定的羁押时限的一种违法行为。
　　但在刑事司法程序中，有关超期羁押的定义、构成条件及法律后果，长期以来是有争议的。一种观点认为，在刑事诉讼中的任何一个环节，只要办案机关在法定的羁押期限届满前未作出延长羁押的决定并送达当事人及监管场所，仍对当事人继续羁押的，就属于超期羁押；另一种观点认为，虽然在某一个刑事诉讼环节的法定羁押期限逾期了，但只要事后将延长羁押期限的法律文书补充完善，仍视为是合法的，不能认定为超期羁押。
　　由于第二种观点无疑来自办案机关及其办案人员，而被羁押的监管人员则不可能提出异议（提出了也不会被受理）。也可以这样理解，有权决定羁押的办案机关和有权依法执行监管的看守所与犯罪嫌疑人（被告人）之间，法律地位并不平等，只要办案机关不认为是超期羁押，那就不是超期羁押，甚至即使办案机关承认了是超期羁押，但只要其以“办案需要”为由，就都可以无限期地继续羁押下去而不存在承担“违法责任”的后顾之忧。久而久之，超期羁押（久押不决）现象就成了家常便饭，屡禁不止了。
　　这个问题，直到2015年8月4日最高人民检察院发布《人民检察院刑事执行检察部门预防和纠正超期羁押和久押不决案件工作规定（试行）》之后，似乎才开始引起办案机关的重视。
　　最高检在印发这份司法规范性文件的通知中，开宗明义地宣称，其目的就是“为预防和纠正刑事诉讼中的超期羁押和久押不决，切实维护在押犯罪嫌疑人、被告人的合法权益”，并声明其制定该文件的法律依据是：“根据《中华人民共和国刑事诉讼法》《人民检察院刑事诉讼规则（试行）》等有关规定，结合刑事执行检察工作实际。”最高检在这个文件中将“超期羁押案件”和“久押不决案件”作了不同的界定：
　　超期羁押案件：是指犯罪嫌疑人、被告人在侦查、审查起诉、审判阶段的羁押时间超过法律规定的羁押期限的案件。
　　久押不决案件：是指犯罪嫌疑人、被告人被羁押超过五年，案件仍然处于侦查、审查起诉、一审、二审阶段的案件。
　　最高检的规定非常明确，只要“羁押时间超过法律规定的羁押期限”，就属于超期羁押案件，其中“逾期五年以上的”，则属于久押不决案件。
　　但美中不足的是，最高检在这份司法规范性文件中，对确定为超期羁押（久押不决）的案件应当如何处理规定的纠正措施并不给力，有一种“高高举起，轻轻放下”不痛不痒的感觉。其中除第三条强调预防和纠正超期羁押和久押不决案件应当遵循“对等监督、分级督办、方便工作、注重预防”的原则外，其他的条文似乎都属于办案机关的内部工作流程和“自查自纠”的内容：
　　——对超期羁押和久押不决案件，由办案机关对应的同级人民检察院刑事执行检察部门负责监督纠正。
　　——派驻看守所检察室在预防和纠正超期羁押和久押不决案件中承担发现、预防、报告、通知、提出纠正意见等职责。
　　——发现办案机关没有依照规定办理换押手续和羁押期限变更通知手续的，派驻检察室应当及时报告或者通知办案机关对应的同级人民检察院刑事执行检察部门。
　　——刑事执行检察部门核实后，应当报经检察长批准，立即以本院名义向办案机关发出《纠正违法通知书》。
　　——发现看守所在犯罪嫌疑人、被告人羁押期限到期前七日，未向办案机关发出《案件即将到期通知书》的，派驻检察室应当向看守所提出口头或者书面纠正意见。
　　——发现犯罪嫌疑人、被告人被超期羁押后，看守所没有及时书面报告人民检察院并通知办案机关的，派驻检察室应当报经检察长批准，以本院名义向看守所发出《纠正违法通知书》。
　　——发现犯罪嫌疑人、被告人被超期羁押后，派驻检察室应当立即报告或者通知办案机关对应的同级人民检察院刑事执行检察部门。
　　——刑事执行检察部门核实后，应当报经检察长批准，立即以本院名义向办案机关发出《纠正违法通知书》。
　　——发现犯罪嫌疑人、被告人久押不决的，派驻检察室应当及时报告或者通知办案机关对应的同级人民检察院刑事执行检察部门。
　　——久押不决案件同时存在超期羁押的，办案机关对应的同级人民检察院刑事执行检察部门应当报经检察长批准，立即以本院名义向办案机关发出《纠正违法通知书》。
　　……
　　可以设想，对一个已被超期羁押（久押不决）犯罪嫌疑人（被告人）来说，当经过上述流程之后，估计一年半载又过去了，所谓的防范与纠正都还停留在遥遥无期的“程序空转”中。
　　显然，上述对超期羁押防范与纠正的思路基本上还是与上个世纪90年代看守所条例中有关“看守所对人犯的法定羁押期限即将到期而案件又尚未审理终结的，应当及时通知办案机关迅速审结；超过法定羁押期限的，应当将情况报告人民检察院”的规定一脉相承的。而新中国成立以来无数的超期羁押（久押不决）事实证明，只要不赋予看守所如同监狱那样依法享有“期满放人”的权力，换句话说，只要看守所对超期羁押案件的犯罪嫌疑人（被告人）无权立即释放，就永远不可能遏制超期羁押（久押不决）这种严重违法的现象发生！
　　其实，监狱和看守所无论是在执法的性质、监管的对象、承担的职责、运行的模式等方面虽然有种种区别，也无论监狱与看守所的管理体制曾经和现在如何变化，有一点是毋庸置疑的：二者所担负的职能都是刑事司法活动的重要组成部分：在人民法院对被告人定罪判刑之前，被告人需要羁押在看守所；在人民法院对被告人定罪判刑之后，需要送交监狱执行刑罚。因此，监狱和看守所在刑事司法流程中具有从属性。
　　还有一个有趣的现象是，从监狱和看守所的名称中还真看不出它们是公、检、法机关中任何一家的附属机构或内设部门，如看守所的名称就不是“××县公安局看守所”，而是“××县看守所”，监狱的名称更是脱离了与市、区行政区划的限制，直接署名为“××省××监狱”。其各自担负的职能为：看守所就是为保障刑事诉讼正常进行羁押犯罪嫌疑人（被告人）的监管场所，监狱则是对定罪判刑需要监禁执行的行刑场所。从这个意义上讲，二者又具有独立性。

法律思考：侦羁分离势在必行，体制改革迫在眉睫

　　如同人患病了就要去医院，但医院并不是人患病的原因，医院只是患者（绝大多数）必须光顾的地方一样，超期羁押这种法律现象本身也不是看守所造成的——如果办案机关不把嫌疑人送到看守所，超期羁押从何而来？——但毫无疑问，毕竟几乎所有的超期羁押都发生在看守所，这也是回避不了的客观事实！因此，要破解长期以来总是发生在看守所的超期羁押而且自查自纠不见成效、三令五申屡禁不止的顽症，除了以改革看守所的管理体制为突破口，似乎没有其他更好的灵丹妙药！于是，又必然回到多年来从上到下、从立法到司法、从理论到实务都一直在探讨且难成定论的有关看守所在司改中的归宿这个“老话题”上。
　　早在2010年6月10日，《南方周末》就以《“风暴眼”中的看守所为何雷打不动》对这个“老话题”作了深度报道，编者按中罕见的“四问”更是切中要害：自“躲猫猫”事发后，庙堂江湖均言，看守所不改不行了！将侦查与羁押分离的看守所改革方向重被提起，将看守所从公安手中交给司法行政的呼声再度汹涌。但没想到接踵而至的却是：洗澡死、喝水死、粉刺死……为什么被炮轰多年，看守所非正常死亡仍是中国难题？为什么公安部门死死不放看守所管理大权？司法行政部门到底愿不愿意接管这个“烫手山芋”？检察院的驻所监督是不是已成聋子的耳朵？
　　自那以后，在全国人大代表和全国政协委员的提案议案中，在专家学者的发言中，围绕如何做到“侦羁分离”和看守所在司法体制改革中的归宿问题，人们不断看到如下的声音：
　　2010年，《成都商报》两会特派记者报道，全国人大代表、全国人大法律委员会委员梁慧星教授提出：为什么发生在看守所里的在押人员非正常死亡事件，持续成为两会热点问题，讨论那么多年还解决不了，很明显，根源就在部门利益，就在公安部。解决看守所的问题，就必须让看守所脱离公安体系，交由相对独立的司法行政机关管理。报道介绍，梁慧星在担任全国政协委员时，就提出把羁押场所划给司法部，结果公安部不同意，公安部提出的方案是全程录像。
　　2011年，《京华时报》报道，中国人民大学教授陈卫东称，看守所条例共52个条文，“人犯”一词使用了71次，与其配套的“实施办法”63个条文，“人犯”一词共使用了150次。在公安部已完成对条例修订的草案中，条款数大约增加了一倍。但学界力挺的“侦羁分离”、将看守所划归司法部管理的改革最终流产，修订后的看守所条例（草案）中也没有涉及。
　　2013年，《法制日报》报道，全国人大代表、湖南省公安厅党委副书记、副厅长胡旭曦说，制定看守所法是适应社会法制文明进步的需要。修改后的刑事诉讼法多次使用看守所以区别侦查机关、公安机关等称谓，说明其具有相对独立的法律地位和独立的功能，其在赋予看守所依法履行“羁押监管”职责的同时，还赋予其行使“监督制约”职能，强调看守所在保障刑事诉讼顺利进行和保障人权方面的作用，这些均需要通过制定看守所法予以细化和落实。
　　2014年，《法制晚报》报道，按照全国人大法工委和国务院法制办的立法计划，在前段国务院法制办开展看守所条例修订工作的基础上，公安部正在进行看守所法起草工作。公安部将根据新刑事诉讼法精神，科学规范看守所刑事羁押机关的职能作用，并广泛听取各有关职能部门和社会意见，积极推进工作进程。
　　2015年，公安部官网转发新华社报道称，《关于全面深化公安改革若干重大问题的框架意见》及相关改革方案已经中央审议通过，但备受关注的看守所管理体制改革只字未提。
　　2017年，全国人大代表、广东国鼎律师事务所主任朱列玉接受财新记者采访时认为，实现“侦押分离”才能从根本上预防冤错案，做法是将看守所脱离公安机关管辖，划归司法行政部门管理。他认为实现“侦押分离”能解决司法实践中的三大难题：一是有利于从根本上防止刑讯逼供和超期羁押，保障被羁押人员的人身权利；二是有利于解决“会见难”问题，保障律师执业权利；三是有利于加速中国法治进程，与国际接轨，全面推进依法治国。朱列玉还分析了将看守所划归司法行政机关管理有可行性，因为司法行政机关与被羁押人员没有直接的利害关系且具备管理看守所的条件和能力。
　　确实，将看守所划归司法行政机关管理具有可行性！近年来，笔者在先后为《民主与法制》周刊撰写有关新中国成立初期最高人民法院“六大分院”的历史回顾、设置最高人民法院“巡回法庭”的职能构想的文稿时，有幸查阅到上个世纪50年代初“六大分院”对辖区内地方法院有关法律适用问题作出的批复。其中，对1950年1月1日最高人民法院华东分院的《徒刑期满可否酌情延长问题的解答》更是赞赏不已并感慨万分！
　　问：徒刑或劳役期满，而被告人仍有危害性，不宜释放时，可否延长其徒刑或劳役的期间？
　　答：我们认为判刑既有一定依据（认定事实，适用法律政策），就不能随便延长，这是人民法律的尊严。如执行期间继续发现其犯罪行为，如逃跑、暴动、杀人等，则应再经法院另为审判，不能由监所擅自延长刑期。如果没有另外犯罪行为，仅系估计某犯人出狱之后仍可能有危害性，就不能作为加刑的依据。
　　这个解答是以“一问一答”形式出现的。虽然现在无法看出该解答是针对哪一个部门或个人的请示作出的答复，但解答的内容旗帜鲜明，观点正确，论理充分，言简意赅！确实值得大书特书！在那个特殊的年代，中华人民共和国诞生才几个月，明令废除国民政府“六法全书”后，旧的法制体系被推翻，中央政府来不及建立一套系统的成文法律体系，故人民法院在没有成文法作为审判依据的情况下，提出“徒刑期满可否酌情延长”的法律适用问题现在看来非常荒唐，而在那时却又不足为奇。好在遇到了充满睿智的最高人民法院华东分院的法官，在既于法无据、又无章可循的法制和司法环境中，能作出如此高水平的解答，实在难能可贵！
　　笔者突发奇想：如果当时提请解答“徒刑期满可否酌情延长”问题的不是地方法院而是负责执行刑罚的劳改机关，回答问题的不是审判机关而是公安机关，结论会不会大相径庭？

三十多年前的监狱体制改革可资借鉴

　　有关超期羁押以及久押不决的危害，是有目共睹的。谁都可以从破坏法律制度、有损司法公正、侵犯公民人权、影响国家形象等角度说上个一二三条。其实，还有一个业内人士非常清楚但大家都投鼠忌器、心照不宣的后果：直接导致法院错判案件的发生。
　　中国人民大学法学院教授何家弘在他的研究成果《当今我国刑事司法的十大误区》中透露，他在论及刑事错案与超期羁押的关系时，发现超期羁押还是导致刑事错判的一个原因：多年前，何家弘领衔的课题组在黑龙江省哈尔滨市与当地司法人员座谈中谈及错案原因时，有人说办案中最怕碰上“骑虎难下”的情况。人已经关了很长时间，但是没有拿到充分的证据，判不了也放不了，进退两难，而且关的时间越长越难放。最后没办法，只好少判几年了事。何家弘的这个研究成果还显示，目前在一些启动刑事速裁程序的试点法院的法官也反映出类似的新问题：通常情况下，一起刑事案件到了审判阶段，被告人已经被关了两三个月了，对其中属于“微罪”案件被告人的量刑，法官就比较被动，就可能瞻前顾后，考虑到“公检法”三家的兄弟关系以及如决定判处的刑期低于已经实际羁押的期限时可能出现的尴尬，只好在“法定幅度内”尽量做到“关多久判多久”。
　　其实，司法体制改革中看守所的归宿问题，并不复杂，无非就是一个管理体制的改变而已，如同三十多年前中国的监狱不就是从公安系统变更为司法行政系统一样，现在不仅至今没有看到对当年的这一监狱体制改革决策的非议，相反，从官方到民众都在异口同声地赞誉当年的监狱体制改革是明智之举！因为将刑罚执行由公安系统中分离出来，既理顺了刑事司法中应当坚持分工负责、互相制约的关系，又为开创中国行刑事业的新局面、实现良好的人权保障形象打下了基础！自那以后，监狱作为刑罚执行机关与公安、检察、审判机关相对独立，专司刑罚执行职能，似乎从未发生刑期届满后被延长的情形，也未出现对“敏感案件”的服刑人员在刑满释放前须层层请示报告的先例——道理很简单，体制使然！
　　（作者系中国民主法制出版社第八编辑部主任）