看守所改革：十年呼吁“侦羁分离”

编者按

　　有关看守所体制的改革，并不是一个新话题。自从1978年中国法制重建以来，围绕看守所改革的声音就不绝于耳。本刊也曾在2011年第22期，以长达近20页的篇幅作了一组《谁来看守看守所》的深度报道，作者分别采写了一些地方看守所的先进做法和发展困局，提出了制约看守所功能正常发挥而导致的看守所“非正常死亡事件”的问题。报道也同时提出，改革的当务之急是要尽快修改看守所条例或制定看守所法，明确看守所的法律地位和法律责任，才能根除看守所里的“非正常死亡”。
　　而今，六年已过去，本刊再次将“看守所改革的话题”深入剖析，多角度“围观”看守所在近些年的发展变化，以及在专家学者和一线工作人员的眼中，看守所应该朝着怎样的方向去改革，才能行之有效地解决多年的“顽疾”。

“不正常死亡”事件频发 看守所现状引关注

　　2009年3月，是侯欣一担任全国政协委员的第二年。就在当年全国两会召开前夕，一起震惊全国公检法系统的事件发生了：云南青年李乔明在看守所内死亡，警方称其在与狱友“躲猫猫”时撞墙身亡，后经查实系被牢头狱霸打死。一时间，此话题在当年的全国两会上引发了代表委员们的热烈讨论。
　　而后，看守所又频发各种“花式死亡”事件——洗澡死：2009年3月，57岁的海南男子在海南省某看守所内死亡，警方称事发时，一名嫌犯叫他脱衣服洗澡，他不肯，遭殴打致死；床上摔下死：2009年3月，20岁的福建青年温龙辉在福建省某看守所猝死，看守所称其是因为从床上摔下来，属于猝死或病理原因；喝水死：2010年2月，一名河南青年在鲁山县某看守所内死亡，警方称他是在提审时喝开水突然发病死亡的⋯⋯
　　种种案例，将看守所的管理弊端和如何发展抛进了公众的视野之中。“实际上，有关于看守所的改革，自1978年中国法制重建的过程中，学术界就一直在讨论，大家基本的想法是比较一致的，就是把已决犯和未决犯的羁押都归同一个部门看管。”侯欣一说，“而现实的情况，是把已决犯和未决犯划归为司法部和公安部分别管理，如果把未决犯也移交到司法部看管，则可以把国家的刑事审判权配置的更加合理。”
　　对于看守所的改革，学术圈中一直存在着以上的观点，但真正引发侯欣一去深入研究、去参与制度建设的，正是那起看守所内的“躲猫猫死亡事件”。那一年，身为全国政协委员的侯欣一，除了依旧保持着学者认真钻研的劲头外，有了更广阔的视野，对中国法治建设的建言献策也有了更高的传声平台。侯欣一回忆，在看守所“躲猫猫死亡事件”发生之后，《中国青年报》找到他，提出希望他能针对当时炒得火热的“牢头狱霸”这一现象发表评论。侯欣一明确表示自己对这个话题不感兴趣，牢头狱霸当然需要治理，但相比之下更需要进入社会公众视野中的是“看守所归谁管理”的话题。自此，侯欣一将看守所改革的话题从学术圈引入到了公众的视角之下。
　　每年的全国两会，这个话题都成为他的提案之一。虽然在两会代表和委员的圈子中，很少有人关注到这个领域，但通过反复不断提交提案，他的建议开始得到了公安部的重视。
　　侯欣一解释，每年的全国两会，政协委员的提案提交之后会转到具体承办部门，他的提案自然就转到了公安部。而后，公安部多次派人在两会以后到天津与他沟通，公安部监所管理局局长赵春光也曾亲自到天津与侯欣一探讨关于看守所发展的问题。他们向侯欣一介绍公安部近几年在看守所改革方面所做的具体措施，同时，也邀请他到全国各地的看守所去参观考察。他走访过能同时羁押5000人的东莞看守所，也去过相对比较落后的几个地区的看守所，虽然各地条件参差不齐，但都存在着同样的问题。
　　侯欣一介绍，近几年来，公安部的确很重视看守所内存在的一些突出问题，他们一方面在不断地通过内部整顿来化解矛盾，另一方面将看守所适当开放，组织社会各界人士参观，积极听取人大代表和政协委员的意见。侯欣一坦言，虽然有些变化值得肯定，但并没有从根本上解决突出的矛盾。目前来看，公安部已经在自己的职权范围内作出了最大的努力来化解所面临的难题，但这并没有发生“质的变化”。侯欣一越发感到，将看守所与公安部门剥离开来，是目前看守所改革唯一行之有效的手段。

“侦羁合一” 弊端不断显现

　　2017年两会，看守所改革的话题又毫无悬念地成为侯欣一的提案之一。通过多年的理论研究和实践走访，他提交了一份更为详尽的“建议看守所尽快改革，实行‘侦羁分离’”的提案。他认为，从不断出现的刑讯逼供和冤错案来看，看守所由公安机关管理弊大于利，只有把看守所剥离出去，交由司法行政机关来管理才更加合理。
　　据侯欣一介绍，在我国，刑事案件从公安机关的侦查开始，经由人民检察院审查起诉到最后由人民法院审判，是一个完整的链条。其间，将侦查的职能归属公安部门，在任何一个国家都不会被质疑，但“羁押到底归谁管？”是一个比较有争议的话题。按照我国现行的刑事司法权限的配置，对刑事案件的侦查和对犯罪嫌疑人的看管均属公安部门。这种权限配置在一定的时期有其一定的合理性，但长远看问题却很多，它使公安部门在行使侦查和预审权时缺乏有效的监督和制约。侦查羁押合一的体制，无论是从法理上讲还是从实践上看，都存在着一些问题。
　　侯欣一认为，侦查羁押合一的体制极易产生刑讯逼供。刑讯逼供往往多发于大案要案的嫌疑人犯身上，这两者之间有着很密切的联系。侦查工作是一项性质极为特殊的工作，如果犯罪嫌疑人在作案时使用的手段较为残忍，侦查人员心中对犯罪嫌疑人的愤恨也就会相应地增大，这种情感上的影响就容易使侦查人员在预审时使用刑讯手段。明白了这点之后，也就能够理解为什么许多优秀的公安人员也会刑讯了。换言之，侦查工作本身决定了侦查人员具有刑讯的冲动。这种冲动如果没有制度的限制就可能成为现实。尽管目前公安机关也注意到了这一问题，也尽量在内部注意实行出现场的不参与预审的制度设计，这种设计有其一定的合理性，但并不能真正解决问题。近期报道出的冤错案，几乎无一例外地都是因为侦查阶段使用了刑讯手段，导致证据出了问题所致。
　　另外，由于公安部门对犯罪嫌疑人拥有关押的权力，其结果就可能导致公安部门在侦查案件时不在案件的证据上下功夫，而是动辄就随意传唤、拘留嫌疑人，寄希望于通过预审来获取口供，然后再通过口供去查找犯罪证据。长此以往，不仅会伤害公民的人身自由权，也不利于公安部门侦查能力的提高。
　　侯欣一说，超期羁押也是我国刑事司法中存在的老大难问题，究其根源也与这一体制有着直接关系。同样是由于犯罪嫌疑人归公安部门看管，其他部门的有效监督难以实现，侦查人员为了案件侦破的需要就可能对嫌疑人采取极端的手段，于是就出现了想怎么审就怎么审、想什么时候审就什么时候审、想审多长时间就审多长时间的不正常现象。最近几年，国家加大了对超期羁押现象的治理，情况已有所好转，但并未能从根本上消除。
　　还有律师会见被告人难的情况。侯欣一解释，按照新刑事诉讼法的规定，犯罪嫌疑人在被侦查机关第一次讯问后或者采取强制措施之日起，律师就有权介入。也就是说，从法律上讲，现实生活中所发生的绝大多数审讯都应有律师在场监督，同时为被告人提供法律帮助。然而现实中一些地区的公安部门，却往往以各种理由对律师会见被告人进行限制。
　　此外，侯欣一指出，由于现行体制下预审是在一个完全由公安部门控制的封闭状态下进行的，一旦出了问题，也不利于查证。尽管目前检察机关在看守所都派有监督人员，看守所也大都装有监控设备，可公安部门有足够的时间、动力和空间，使监督人员和监督设备不能发挥作用。于是就出现了我们目前这种令人尴尬的局面，一旦出了问题，不管公安部门还是检察院给出什么样的结论报告，如何进行解释，民众都不愿意接受，都无法使民众信服，极大地影响政府的公信力。中国是个大国，看守所中被看管的人员众多，不出事是不可能的。因而，为了执法部门本身的清白和公信力，我们也需要尽快改变目前这种体制。

在博弈中 逐步搭建理想框架

　　2014年4月，公安部开始负责起草看守所法，明确了看守所是为了审判需要而不是为了侦查需要而设立的。“这样的定性非常准确，现在终于有机会把看守所条例变成看守所法了，如果真的取得共识，从理性角度讲，将看守所交出去更加合理。”侯欣一说。
　　“剥离出去是最好的选择，但剥离给谁是可以讨论的。”长期从事近代司法制度研究的侯欣一，有意识地将看守所的历史向过去延伸，他的专著《民国时期西安地方法院》一书也将在近期面世。从这份凝聚着历史的手稿中，记者了解到，民国时期，看守所的定位与当前一样，是为了审判而服务的，所以当时的看守所是由法院管理，为减少审判中间的不可控环节，看守所基本设在法院附近。侯欣一解释：“目前国内的主流声音是将看守所从公安部门剥离，划归给司法部。”
　　在他看来，看守所如果不是由公安部门管理，而是归中立的司法行政部门负责管理的话，公安部门就无法把那些不符合羁押条件的嫌疑人塞给司法行政部门，随意羁押的现象就会大大地减少；公安部门要想提审嫌疑犯就必须向司法行政部门申请，司法行政部门为了自身安全的考虑就必须全程派人在场监督，并同时通知被告人的律师一起进行监督。众目睽睽之下，刑讯、超时审讯等现象也自然会大大减少。
　　若果真如此，对嫌疑人的人权保护也会真正落到实处，而保护了嫌疑人其实也是在保护侦查人员自己。“我们真的不愿意再看到公安人员由于缺乏制度的约束，为了履行自己的职务而成为刑事被告人。”侯欣一坦言。
　　在担任全国政协委员的这十年中，侯欣一不断建言，针对看守所的有效改革不仅能让嫌疑人的权利有所保障，也能让公安人员全心全意履行职务。十年里，他所提交的有关看守所改革的提案，公安部给他的答复均可概括为一点：现行的体制没有大问题。侯欣一的答复则均为：“不满意。”他解释道：“虽然对公安部近些年来积极进行内部整顿的做法比较满意，但这些做法没有从根本上解决问题。”在多次来来回回的博弈中，已是最高人民法院特约监督员、最高人民检察院特约检察员的侯欣一又被聘为天津市公安局监管局特约监督员，以这样的身份去深入了解看守所的体制问题，或许会更为顺畅。侯欣一深知，作为全国政协委员，履职之路是荣誉，但更是责任。
　　看守所改革究竟该何去何从？无论是内部整顿还是交由中立的司法行政部门负责管理，只有从根本上解决实际矛盾，才是行之有效的良方。