执行难问题如何破解？

　　多年来，执行难、执行乱等问题始终饱受诟病，“破解执行难”“向执行难全面宣战”，几乎是司法体制改革进程当中媒体曝光率最高的内容。
　　今年2月14日，最高人民法院院长周强在出席座谈会时表示：“人民法院要坚定信心，攻坚克难，坚决打赢‘用两到三年时间基本解决执行难’这场硬仗，推动解决执行难工作向纵深发展，切实维护人民群众合法权益，努力让人民群众在每一个司法案件中感受到公平正义。”
　　本次专访特邀中国法学会民事诉讼法学研究会会长、清华大学法学院教授张卫平，请他为我们全面解读执行难问题。

执行难，难在哪儿？

　　记者：人们经常提到执行难问题。作为一个民事诉讼法方面的专家，您是如何看待执行难？
　　张卫平：不能否认执行难是我国法治实施过程中的一个主要问题，也是一个突出的社会问题，这里的执行难通常是就民事执行而言的。法律是设定权利与义务的规范，当事人主张权利行使司法请求权获得公正审判以后，义务人有可能不会主动履行义务，还有可能故意拖延或者逃避履行义务，这时就需要通过国家以其强制力实现当事人的民事权利和义务，这个过程以及手段就是民事执行。民事执行的根据主要是人民法院已经生效的判决书、裁定书、调解协议书，也包括已生效的仲裁裁决书、关于公证机构制作的依法赋予强制执行力的债权文书。
　　执行难是中国特定历史条件和法治环境下的产物。执行难被认为是一种中国特有的社会现象，在当下执行难的表现形式多种多样。主要是指由义务人虽有履行义务的能力，例如财产，但却故意拖延或拒绝履行。如果人民法院的裁判不能执行，必然使得司法裁判成为一纸白条，使得法律成为一纸空文，司法权威和法律权威严重受损，法治社会也就没有了意义。
　　我们应当注意区分执行不能与执行难是不同的情形。执行不能是指义务人确实没有可供执行的财产。有时人们也将执行不能纳入执行难，实际上，两者是有区别的。另外，有时人们也将执行乱也视为是执行难的问题。执行乱与执行难有一定的联系，但执行难主要是执行中没有遵循法律规定所发生的执行违规现象，两者也要加以区别。现实当中，执行乱是执行中比较突出的问题。
　　记者：张教授能否具体谈谈执行难产生的原因？
　　张卫平：导致执行难的原因很多，归纳起来大体有以下方面：
　　一是首先查找义务人难。找不到人就无法执行，这种现象更多是中国现象，西方国家一般不存在这种现象。西方国家“物”随人走，而中国人口流动性太大。
　　二是部门配合度低。需执行时，各个部门配合度低，分工不明确、常态化工作机制有待进一步完善。
　　三是诚信系统建设还不够完善。法治发达国家有着明确、完善的公民诚信系统建设，与人身结合密切，高度重视个人诚信。我国在诚信建设方面不充分、全面，不守诚信者不会受到应有的惩罚，诚信缺乏足够的法律保障。
　　四是地方保护主义。法治建设需要公共部门精细分工，执行不仅仅是法院作为司法机关的事情，也关乎相关部门的职责。在有些地方，由于利益瓜葛的原因，地方保护主义盛行，地方行政力量干涉插手执行。
　　五是国家对法院的执行重视不够，执行方面的投入也不够，使得执行手段不能跟上。执行人员的队伍建设、能力素质方面跟不上新形势的要求执行力量短缺，实际存在案多人少的情形。从数据来看，2007年至2016年，新收案件从206万件到529万件，增长幅度超过150%，但是执行干警的数量仅增加了13%。
　　六是金融制度不健全，金融监管不够，大量资金往来缺乏监控。社会上有大额现金交易，这样就使得义务人的财产难以控制。
　　七是历史遗留问题导致执行难。由于历史原因，积压了许多历史遗留案件，这些案件的执行难度非常大。

人民法院能否自身解决执行难？

　　记者：人民法院这些年来不断强化解决执行难的问题。据您的观察，人民法院在这方面采取了哪些措施？
　　张卫平：人民法院在解决执行难的问题上下了很大的功夫，付出极大的努力，也取得了很大的进展。2016年9月，中共中央办公厅、国务院办公厅印发了《关于加快推进失信被执行人信用监督、警示和惩戒机制建设的意见》，提出要“进一步提高人民法院执行工作能力，加快推进失信被执行人跨部门协同监管和联合惩戒机制建设，构建一处失信、处处受限的信用监督、警示和惩戒工作体制机制，维护司法权威”。
　　在各地共同努力下，党委领导、政法委协调、人大监督、政府支持、法院主办、部门配合、社会参与，在积极有效地推进执行难的解决。
　　具体包括以下一些措施：
　　一是通过信息化建设推动执行查控工作。最高人民法院大力推进覆盖全国地域及主要财产形式的网络执行查控系统建设和掌握财产信息的政府部门、企事业单位进行网络连接、实现数据共享，查控被执行人及其财产的效率大大提升。据报道，该系统已经与3400多家银行以及公安部、交通部、工商总局、人民银行等单位实现联网，可以查询14类16项信息财产信息，基本实现了对主要财产形式的“一网打尽”，截至目前，全国法院利用网络查控系统共查询案件975万余件、冻结752亿元，查询到车辆1427万辆、证券133多亿股、渔船和船舶12.6万艘、互联网银行存款2.37亿元。全国所有3520家法院都能使用该系统。
　　二是最高法推出“失信被执行人名单制度”即“黑名单制度”：
　　2016年1月，最高人民法院与国家发改委等44家单位联合签署了《关于对失信被执行人实施联合惩戒的合作备忘录》，推出8大类55项惩戒措施。9月，中办、国办印发《关于加快推进失信被执行人信用监督、警示和惩戒机制建设的意见》，规定了11类100多项惩戒措施，涉及出行、旅游、投资、置业、消费、金融、网络等经济社会生活的方方面面。截至2017年2月，各级法院累计发布失信被执行人信息673.4万例，采取信用惩戒措施838.6万人次，70.7万名失信被执行人慑于信用惩戒主动履行了义务。这里最有效的就是限制被执行人高消费，可以有效限制失信被执行人乘坐飞机、高铁、列车软卧、办理贷款、信用卡申请、担任企业高管、参与政府采购和招投标等。
　　三是最高法推行网络司法拍卖制度。2016年8月3日，最高法出台了《关于人民法院网络司法拍卖若干问题的规定》，对网拍工作进一步作了规范。与传统拍卖相比，网拍的成交率、溢价率成倍增长，流拍率、降价率和拍卖成本明显下降，形成“两升三降”的良好态势。网拍的公开透明度也比过去显著提高，有效去除了权力寻租空间，彻底斩断了利益链条。
　　四是规范执行权统一行使。2016年11月15日，执行办案平台在全国3520家法院全部上线使用，目前，全国四级法院均建立了互联互通的执行指挥中心平台。所有执行案件都在该系统办理，该系统彻底打通了上下级法院之间的数据壁垒，上级法院能对执行案件的具体情况即时跟踪、管理、监督。
　　五是“两高联合”解决案款管理。2016年4月20日，最高人民法院联合最高人民检察院对历史上沉淀的执行案款进行了全面清理核发，并求建立长效化的案款管理机制，推出了一案一账号的案款管理方式，案款管理混乱的局面彻底成为历史。
　　六是针对解决“执行难”，出台了一系列司法解释与规范性文件。2016年，是最高人民法院出台涉执行的司法解释、规范性文件有史以来最密集的一年。例如，关于财产保全的司法解释，通过合理调整申请诉讼财产保全的担保数额和要求等规定，防止债务人在诉讼阶段隐匿、转移财产；出台了关于变更追加执行当事人的司法解释，严厉打击被执行人通过违法注销企业、违法利用有限责任公司责任等方式规避执行的行为。2016年3月，最高人民法院陆续发布了《关于民事执行中财产调查若干问题的规定》《公布失信被执行人修改决定》和《关于执行款物管理工作的规定》的规定，这些司法解释也有助于执行乱问题的解决。
　　记者：您对解决执行难的前景如何认识？
　　张卫平：由于执行难问题产生的原因是多方面，许多是宏观的因素，不是人民法院自身能够解决的问题，例如强化执行需要的人力、物力、财力都不是人民法院自己完全能够决定的，需要国家有更大的投入。执行体制的改革需要立法予以支持，没有相应的法律予以规定，改革也不能彻底解决问题。例如执行官体制的建立。包括独立的执行人事体制。如果说执行难与人们的法律意识相关，那么，增强法律意识就不是很短的时间能够解决的问题。执行难与法院的司法权威也有极大的关联，司法权威的提升也不是法院自己能够完全作为的，需要国家从各个方面予以支持，这也需要一个过程。例如，执行与信访的关系问题就是比较难以解决的问题，则涉及信访体制、制度的调整问题，而这一问题又涉及社会、国家的管理方式问题，是更为宏观的法治与政治的问题。总之，执行难问题是我国法治发展的特殊情形，也可以说我国发展特殊阶段所决定的，因此不是短期内能够解决的问题。当然，随着我国法治环境的改善，执行难问题也是能够逐步得以解决。

审执分离能解决执行难吗？

　　记者：审执分离也是当下人们所关注的一个问题，请您也谈谈这一问题。
　　张卫平：的确，审执分离是执行体制改革中一个重要问题，中央也提出要探索审执分离的改革。但审执分离的含义，存在着认识上的分歧。一种主张是外分，一种是内分，当然也有两者结合的。将执行权从法院根本剥离出去，执行权与审判权也就自然实现了分离，而且是最彻底的分离。这种做法就是所谓“外分”，其认识即称为“外分论”。相反，依然将执行权保留在法院，但要实现审判权与执行权的不同行使，就是所谓“内分”。
　　总体而言，外分与内分都不是真理性判断。无论是外分还是内分，对于有效执行、执行效率而言，都有成功的。不同性质的权力归于同一主体行使，无论是历史还是现实都是存在的。从现实来看，世界上既有审判权与执行权分属于不同主体的，例如英美法系；也有将两种权力都归于同一主体——法院的。例如，大陆法系各国。如果更为具体地看，执行权的归属与行使呈现出交叉、多样的情形。在英美法系，有的执行依然归法院，虽然大部分归行政机构。无论是审判权、执行权同属法院的，还是分属不同主体的，对执行本身都没有实质性的影响。总体上，并不存在如我国这样的执行难、执行乱的问题。也就是说“外分”本身与解决执行难、执行乱没有直接的关联。同属与分属不是真理性问题。不是说同属或分属就一定是正确或错误。如果我国在审判权与执行权架构的构建之初，在没有审判权、执行权主体合一的现实存在，将审判权与执行权分属不同的机构也可以的。但我国已经存在合一的现实，而合一又不是决定解决执行难、执行乱的根本原因。因此，外分就缺乏说服力了。
　　将审判权与执行权分属不同的主体也是没有问题的，如上所述，世界上也有这样的实例，执行也做得很好。如果在执行体制建构初期，也可以选择外分，但在已经合一的情况下要实现外分，这就必须要考虑变动的成本问题。这些成本包括：对执行权具体归属的算计（包括由此产生的矛盾）；变动所产生的人力成本。人力资源的调整、人事编制；原有人员的安置转型的问题。因变动而发生的物质成本——例如办公场所的废弃与新建等。可以预计，原有设施的沿用或借用率将会很低。改革必定是有成本的，必须考虑成本的高低。不计成本地推行改革不是有理性的改革。理性的改革必须考虑改革达成的目标（收益）与改革的付出（成本）之间的函数关系。如果成本远大于收益，那么这种改革是不合算的。外分与内分对于解决执行难并没有多大意义，深化内分有助于解决执行乱是事实。
　　记者：最后还想问一下，如何解决执行乱的问题？
　　张卫平：我们前面提到过，执行乱的主要原因是执行人员违反法律所致，包括应当执行的不执行；不应当执行的要执行；应当尽快执行的不尽快执行；该执行的财产不执行；不应该执行的则要执行；选择的执行；执行走后门、靠关系，执行人员以权谋私、徇私舞弊等行为。因此，治理执行乱就需要针对执行队伍专业素质和职业道德素质参差不齐的情形进行严格要求，强化管理，提高专业素质和道德素质，强化法院内部监督和检察机关的外部监督，也包括检察机关对执行活动的监督。建立有效的权利救济机制，在这方面我们的法律还有不健全的地方，这需要通过尽快制定民事执行法予以完善。治理执行乱比解决执行难的问题相对容易一些，法院的作为和作用更大一些。

在记者看来，能否按照预定时间，在两到三年时间内坚决打赢执行难这场硬仗，不仅是对各级司法机关决心的考验，更是对智慧和能力的考验。社会各界尤其是关注司法改革的千万双眼睛将拭目以待，检验最后成果。