特朗普开启的权力制衡大戏

　　新任美国总统特朗普入主白宫后，最喜欢的一项工作，就是在椭圆形的办公室里不停签署行政命令。上任刚两周，他就一鼓作气签署了22项总统令，包括叫停“奥巴马医改”计划、退出跨太平洋伙伴关系协定、修建美墨边界墙、推进争议输油管道建设等。这一系列行政命令中，最令人瞩目、引发争议最大的，无疑就是“入境禁令”。特朗普为何要强推这一行政令？他与反对阵营如何较量？三权分立体制下的霸道总统能走多远？在全球目光聚焦下，一场关于权力制衡的大戏，徐徐拉开了幕布。

“禁令、反禁令与反反禁令”的较量

　　早在1月27日，就职第8天的特朗普总统便签署了“关于难民和移民政策的行政命令”。该命令规定，美国将在120天内禁止所有难民入境，在90天内暂停伊朗、苏丹、叙利亚、利比亚、索马里、也门和伊拉克7国公民入境，无限期禁止叙利亚难民进入美国。由于上述国家人口主要是穆斯林，所以这一禁令也被称为“穆斯林禁令”，简称“禁穆令”。
　　突如其来的入境禁令，立刻在美国各大机场造成混乱，一些准备乘机前往美国的人立即被禁止登机，另外一些人在到达机场后被告知签证无效甚至遭到扣留。禁令立即激起抗议，反对者们称此禁令违反美国宪法和法律，存在歧视行为。美国司法部代理部长萨利·耶茨因为持有异议，当即遭到解职。
　　3天后，华盛顿州检察长向联邦地区法院起诉联邦政府，认为这一政令明显针对穆斯林群体，违反了美国宪法关于政策与宗教信仰分离的原则。随后，明尼苏达州也加入诉讼。2月3日，负责审理此案的华盛顿州联邦地区法院法官詹姆斯·罗巴特决定，在全美范围内临时冻结这一行政令。当天特朗普发出推特说，罗巴特作出的裁决“荒唐”，“实质上否定了”美国的执法权力，这一裁决“将被推翻”。
　　尽管总统震怒，但他新任命的政府部门几乎同时宣布，尊重法官的判决。国土安全部立马停止执行行政令，国务院随即允许持有合法签证的人入境。随后，各大国际航空公司宣布，允许受到禁止令影响的7个穆斯林国家公民登机前往美国。多数航空公司恢复了行政令前的运作，滞留海关的人员也得以进入美国。
　　为解禁“入境禁令”，特朗普下令新任命的司法部部长向联邦第九巡回上诉法院提起上诉，指控罗巴特法官的裁决逾越司法权限，干涉总统对国家安全事务的处置，要求撤销这一裁决。2月9日，美国第九巡回上诉法院作出决定，拒绝恢复特朗普政府的“入境禁令”。特朗普在推特上迅速作出回应：“法院见！我们国家的安全正处于危险之中！”
　　特朗普声称“法院见”，但这会是哪个法院呢？一是上诉至联邦最高法院，不过这将是一条艰难之路。很多观察人士认为，如果闹到最高法院，由于党派分歧，保守派和自由派法官会打成平手。但实际上还有另一种可能，8名大法官中至少6名会认定“入境禁令”违宪，甚至特朗普提名的第9名大法官戈萨奇都会这么做。原因是特朗普制定“入境禁令”的程序存在缺陷——没有听取跨部门协商，征求移民、国家安全、外交和反恐部门专业人士的建议。另一个选择，就是请求联邦第九巡回上诉法院全体法官组成的合议庭重新听证，从而作出新的裁决。但这条路也很难，因为联邦第九巡回上诉法院27名在职法官中的18名由民主党总统任命，只有9名由共和党总统任命。
　　据《华盛顿邮报》报道，美国总统特朗普表示，他正在考虑重新制定“入境禁令”，政府会尝试尽快恢复部分“入境禁令”条款，或者替换成其他更为妥善的禁令措施。他说：“我们终将赢得这场‘斗争’。但现在的问题是，走法律程序耗费的时间太长，但是我们一定会赢得胜利。当然，我们也有许多其他的选择，包括重新提出新的命令。”特朗普表现了其一贯强硬的态度，似乎誓将入境禁令一推到底。

入境禁令会给美国带来什么？

　　其实，如果把特朗普这一行政命令简称为“禁穆令”，一定会遭到总统本人的反对。面对广泛的批评和质疑声，特朗普辩解称，他的命令旨在捍卫国家安全，保护美国公民和边界，与宗教无关，不是针对穆斯林。他说：“这些国家都是奥巴马政府确定的恐怖主义来源。”
　　但是，要将黑锅甩给前任政府，并不能让反对阵营就此买账。根据路透社１月31日公布的一项对美国公众的民调，只有31%的受访者认为，这一行政令让自己感到更加安全。美国共和党资深参议员约翰·麦凯恩和林赛·格雷厄姆１月29日发表联合声明说：“我们担心这项行政令会让美国在与恐怖主义斗争中伤及自身⋯⋯它可能会被恐怖分子用来招募。”
　　从现实中看，“9·11”事件之后随着美国加强反恐措施，利用签证和难民身份入境发动致命恐怖袭击的人数为零。近两年，发生在美国的恐袭事件更多是本土独狼式袭击。在这方面，“入境禁令”显然是无效的，更会成为恐怖分子眼中宣扬美国对穆斯林世界敌意的绝好宣传材料。以入境限制来制止恐怖主义无异于饮鸩止渴，还可能引发美国国内包括穆斯林在内的少数族群的对抗情绪。
　　许多分析人士认为，特朗普之所以“迫不及待”颁布该令，是为了兑现竞选承诺。早在竞选时，特朗普就多次因“反穆”言论而备受争议，他那时宣称，将对来自“高危”地区的移民与难民实施“极端审查”，以防恐怖主义输入美国。在处处考虑“政治正确”的美国，人们或许会认为特朗普的激进说法只是过过嘴瘾，而事实却是他真的要着手做了。
　　分析人士进一步指出，如果特朗普不这样做，他的选民团体会很失望。特朗普完全可以预想到这个政策会引起轩然大波，但是鉴于当前美国社会精英与民粹对立严重，他首先要确保让自己的支持者满意，巩固他的选民“基本盘”。
　　新官上任三把火，特朗普运用一系列行政令博取民意与权威，但各方的批评声音也随之高涨。除了未知的安全隐患，首先受到冲击的是科技行业。美国《纽约时报》称，特朗普的反移民倾向将导致严重依赖海外人才贡献的高科技产业出现“空洞化”，削弱美国的经济和技术实力。路透社2月6日报道，苹果、微软、谷歌、脸谱、推特、优步等97家美国公司正式向华盛顿州地方法院提交非当事人意见书，指责特朗普的行政命令“对美国的商业活动、创新和经济增长造成了严重损害”。他们认为，如果签证禁令落实，“美国公司将付出更昂贵代价来招聘、雇佣和留住世界上最高水平的人才”。
　　其次，这一行政令有可能进一步撕裂美国社会。美国社会内部白种人和有色人种之间、社会精英和中下阶层之间、媒体和政府之间的对立情绪早已有之，这次事件则进一步加深了美国社会内部各民族的仇视。美国本来就是一个移民国家，特朗普一上任就拿移民问题开刀，可谓一下子捅到了社会的痛处。英国媒体甚至认为，在政治上，混乱通常走向失败。对于特朗普而言，混乱似乎是其计划的一部分，在一个分裂的美国，冲突就是政治资产。特朗普越大肆攻击温和的观点，他的支持者就越相信他会真的将贪婪卖国的精英从华盛顿驱逐出去。
　　从国际层面看，这一事件加深了美国与西方盟国之间的矛盾。美国的“入境禁令”，让欧洲国家十分不满，本应由美国和欧洲共同承担的责任现在全部推给了欧洲人。而令他们更为担心的，还有特朗普进一步的“孤立主义”走向。欧洲西班牙《国家报》报道，欧洲理事会主席图斯克致信欧盟成员国领导人，称特朗普是欧盟面临的最大外部威胁之一。他说，美国新政府的外交转变“令欧盟处于困难境地”，他呼吁欧盟共同捍卫团结和尊严。

权力笼子中的霸道总统

　　一纸命令激起千层浪。这或许可以提示特朗普，国家治理不同于商业操作。特立独行的“非常规行为”虽然有利于抓住稍纵即逝的商机，但却未必符合平稳有序的国家治理要求。亿万富豪特朗普突破传统、大刀阔斧、直击利益的商业思维，迎合了民众朴素的利弊观，为之赢得选举。然而，当“霸道总裁”真正转身为“霸道总统”，这位70多岁的个性老人仍然需要适应和学习。
　　美国自立国以来的三权分立制度，其优势正在于能够防止任何一个机构出现专制和独裁，并对权力的偏激行为进行“纠偏”。此次事件被美国媒体评论为，这是新政府的首次重大政治挫折，是特朗普就任以来“遭遇的最严重司法障碍”。美国有线电视新闻网称之为“法制连续剧的第一集”，是特朗普的白宫与美国权力制衡政治体制的首次对峙。
　　此番较量中，起初雷厉风行的特朗普，试图用行政命令的方式推行“新政”，而这正是美国总统对付三权分立的一个有效手段。所谓总统行政命令，就是由总统签字、下达给联邦政府实施的命令。这类白宫“红头文件”，不需要经过国会的批准，是美国宪法赋予总统的行政特权，也是总统手里的一个关键武器。因而司法部代理部长耶茨对行政令持有异议，总统就有权直接撤换之。但这种命令受国会权力牵制，不能超越法律允许范围，国会可以通过立法来推翻总统行政命令，当然总统也有权否决国会通过的推翻其行政命令的法律。
　　但这次不等国会出手，法官就已经成功“怼”到了总统。初审作出冻结裁定的罗巴特法官，其所处的美国华盛顿西区联邦地区法院，属于联邦法院系统。美国法院大致分为联邦和州两个体系，它们相对独立，被赋予的责任和管辖权限也各不相同。联邦法院分为地方法院、上诉法院和最高法院三个级别，主要审理涉及宪法、外国、州与州之间纠纷的案件等。当然，法官并不能主动挑战总统的行政令，但华盛顿州和明尼苏达州起诉后，他们有权立案、审理并作出裁决。初审中，罗巴特在他的判决书中并未说行政令是否违法，但说由于行政令有可能对原告各州造成“不可逆转的损失”，因此签署暂时限制令，要求在全美范围内暂停实施特朗普的入境禁令。
　　上诉法院的审理，则聚焦于特朗普是否超越职权违反有关宪法修正案而颁布行政令。特朗普一方司法部律师奥古斯特·富伦杰辩护称，总统颁布行政令完全是在国会与宪法赋予权力范围内行使，他有权设立足够的标准来审查那些想拿到美国签证的人，反而是地方法官不能在国家安全问题上僭越总统的判断，在全美范围内暂停禁令。而另一方华盛顿州和明尼苏达州代表则建议法官“评估”特朗普该禁令背后的动机，指其实际上构成了歧视。华盛顿州副检察长诺亚·珀赛尔表示，特朗普政府想不通过完整的司法审议就恢复禁令，这将让国家陷入混乱。法院最终审理认为，特朗普政府并没有在上诉中明确展示出能使得该法案成立的明显优势，也没有充分指出(禁令国家人员)逗留会造成哪些不可弥补的伤害，因此将其否决。
　　联邦地方法院的裁定，挡下了总统试图推行的入境禁令，这样的对立与矛盾凸显了权力制衡机制的威力。《华盛顿邮报》指出，尽管特朗普在推特上肆无忌惮地说大话，但这改变不了美国三权分立的事实。联邦地方法院、巡回上诉法院以及最高法院构成的联邦法院系统，是三权之司法分支，与特朗普代表的行政分支是平等的，司法独立于行政并对后者有制衡作用。尤其是1803年以来，由于著名的马伯利诉麦迪逊案，法院开始担任日益重要的司法审查的角色，被看作最终裁决法律的权威机构，并且拥有监督政府及其他机构的权力。虽然“三权”之间互相牵制、冲突是美国政治的常态，总统强压司法系统也有先例，但是目前特朗普及其新任政府必须严格遵守法院判决。因为支持率已经创下历史新低的新任总统，如果再敢公开抵抗司法，不仅会遭到法院进一步施压，国会也极有可能插手，甚至面临被弹劾的风险。
　　审视特朗普“入境禁令”的出发点，即便真是为了保护美国人民的利益，但从其社会反响上也可以看出,这一决策或许并不符合社会主流的价值判断以及许多美国人民心目中的“政治正确”。通过总统、司法系统、国会以及党派舆论等之间的力量制衡，也有利于给社会以时间来判断行政令的接受度，讨论这一禁令背后的种种问题。
　　其实就特朗普施政而言，“罗巴特裁决”无论结果如何，都意味着这一轮通过司法方式的“纠偏”达到效果。未来特朗普在出台政策法令时，或许就会多加考虑相关法律影响、舆论导向、效果预判，而不会那么“横冲直撞”，只是为了兑现承诺轻率而为。
　　可以预见的是，在接下来的执政岁月里，“非常规”总统与“制度笼子”之间的纷争博弈不会停止。不管特朗普是不是真正强有力的挑战者，抑或匪夷所思的搞笑“堂·吉诃德”，在风云变幻的政治大舞台上，他早已经披挂上阵。

● 责任编辑：阮莹