监督重点  突破寻路径

预算监督  力破监督瓶颈

　　强化经济监督和预算监督，看护经济航船，盯紧政府用度，是近年来人大监督的一个重点方向，也是人大监督不断走向深层、触及要害的重要标志。
　　就听取、审议工作报告这一监督机制而言，2016年，除了计划、预决算等常规报告外，全国人大常委会还听取、审议了国务院所作的国有资产管理与体制改革情况、深化财政转移支付制度改革情况、农林科技创新工作情况等专项工作报告，越来越多关涉国计民生的紧迫经济议题，正在涌入人大监督的视野。
　　同样，2016年全国人大常委会围绕政府综合财务报告制度等经济议题所展开的专题调研，也督促财税等重大制度改革驶入了快车道。以社会高度关注、一度如脱缰野马的地方政府债务为例，在人大监督的压力下，有关部门已建立了较为完备的管理规范，将风险高企的地方债基本关进了制度的笼子。
　　另一个标志性事件是，2016年11月，全国人大常委会审查批准了2016年中央预算调整方案。其起因是该年5月国务院全面启动营改增改革试点后，导致中央和地方收支结构发生变化。这也是修改后的新预算法于2015年正式实施后，全国人大常委会首次审查批准中央预算调整方案，从表面看，这仅仅是一次顺应改革需求的技术性调整，但其深层意义却在于，充分昭示了“政府预算必须经过人民同意”的法治原则，见证了人大对程序正义和监督权力的坚守。
　　此外，自2015年审计整改报告首次由书面报告改为口头报告后，这一改革模式在2016年再次得以复制，演变成了常态化监督机制。全国人大常委2016年6月听取国务院的审计工作报告后，于当年年底又听取了国务院关于审计查出突出问题整改情况的报告。审议环节的加入，跟踪调研的跟进，持续不懈地释放着监督压力，对治理“屡审屡犯”等痼疾影响深远。
　　更加令人瞩目的是预算信息公开化的快马加鞭。2015年新预算法正式实施后，在全国人大常委会的督促下，国务院当年提交的中央向地方转移支付的预算方案，便改变了以往仅有寥寥几张表的模糊粗糙，全面兑现了分地区、分项目编制的法定要求。2016年6月全国人大常委会审查中央决算时，又首次增加了一本长达119页的《2015年部分重点项目绩效评价报告》，其评价对象涉及科研、教育、生态、文物保护、海关执法等多个领域。使用财政资金“不仅要规范，更要有效率”，伴随着信息透明的日趋加大，预算监督也渐行渐深。
　　在刚刚落幕的2017年全国人代会上，国务院提请审议的部门预算已增至104个，除个别涉密部门外，中央现有的119个预算部门几乎已全部纳入，其资金规模已占中央本级公共一般预算支出的60%，比上一年猛升了34%。而全国人大代表拿到的预算信息资料，也已增至9份，社会保险基金预算、地方债限额和余额等几年前还处于封闭姿态的重要信息，均已进入公开之列。
　　但预算公开信息量的剧增，也使多年以来困扰各级人大预算监督的一大瓶颈更为突出。即在人大会期有限、议程繁多、预算审议时间不足、代表专业能力欠缺等现实局限下，如何解决“看不完、读不懂、审不清”等难题，使预算监督真正名至实归？
　　极富突破意义的是，自2003年起，广东省人大常委会借助互联网技术，开始试水并不断推进财政预算支出联网监督系统，到2016年6月，该省21个地级以上市人大均已构建这一系统，当年年底，省级联网监督系统又实现了预算资金全覆盖，并拟定于2017年3月实现省市县三级联网。由此，政府的每一笔财政支出都将进入人大监控下的“透明钱柜”，人大代表可随时查询、监督，人大的预算监督也因此由以往的事前、事后监督全面升级为实时、全程的动态监督。对于广东人大的这一成功创新，全国人大常委会已明确表态，2017年将在全国推进预算联网监督试点工作。
　　另一个备受瞩目的改革动作是，就在2017年全国人代会揭幕前夕，全国人大常委会办公厅公布了《关于建立预算审查前听取人大代表和社会各界意见建议的机制的意见》，释放出拓宽代表和公众参与预算监督渠道的明确信号。事实上，这一改革在2016年已经付诸实施，全国人大财经委员会、常委会预算工作委员会对2017年预算审查进行前期准备和初步审查时，以调研、座谈会、通报会等多种形式，邀请近百名全国人大代表和多名专家学者、利益相关方代表参与其间，并由此吸纳了大量合理意见和建议，为全国人代会审查预算案奠定了坚实的基础。在人大会期等制约因素一时难以改变的背景下，这一提前介入机制对于尊重代表作用、回应社会关切、强化预算监督等等，可谓一条立竿见影的路径。而随着全国人大常委会将其正式确立为一项预算监督工作机制，可以预料，这一制度创新亦将在地方人大迅速加以复制。
　　尤其令人期待的是，全国人大常委会2016年开展的专题调研中，其中一个重要主题就是调研1999年、2000年先后出台的“关于加强中央预算审查监督的决定”和“关于加强经济工作监督的决定”的实施情况，依据初步调研结果，全国人大财经委已提出了修改两个“决定”的建议。2017年，将在继续调研的基础上拟定具体修改方案。这预示着，预算监督、经济监督将迎来更加重大、全面、深刻的制度变革，并由此更好地监控经济的方向盘、守住人民的“钱袋子”。

备案审查  渐成监督高地

　　对行政法规、地方性法规、司法解释等规范性文件进行备案审查，是全国人大常委会实施宪法监督的法定机制，亦是捍卫宪法权威、保障法律实施、维护法制统一、阻击违法“规范”的核心关卡。
　　多年来，备案审查始终是社会关注、舆论热议的焦点，从学界到坊间，要求强化备案审查的呼声连绵不断。而在人大诸多监督实践中看似风平浪静的备案审查，事实上一直在低调而务实地推进。从监督法的出台到立法法的修改，从全国人大常委会法工委设立专门的备案审查工作机构，再到备案审查工作规程的制定和完善，备案审查的制度设计、组织架构厚积薄发，一个“有件必备、有备必审、有错必纠”的监督高地已渐渐浮出水面。
　　回望2016年，全国人大常委会备案审查实践的一大鲜明特色是强化主动审查，一年间，对国务院报备的8件行政法规、最高人民法院和最高人民检察院报备的24件司法解释，进行了逐件逐条的审查。从而延续2015年以来的监督新思维，以积极行权的姿态，再次实现了对“一府两院”新制定行政法规、司法解释的主动审查全覆盖，彻底打破了“备而不审”的历史坚冰。与此同时，以选举法修改、审批制度改革、预算监督等重点议题为基点，对地方性法规的主动审查亦已迈开探索的步伐。典型的例证是，随着2016年多部法律修改后取消或下放大批行政审批事项，全国人大常委会备案审查机构对地方性法规展开了专项审查，发现有30多件与修改后的相关法律存在抵触，并督促其及时予以纠正。
　　而在被动审查的方向，针对审查建议的接收、处理、反馈等规则设计更是日趋成熟，公共参与不断转化为监督动力，进一步激活备案审查制度功能的同时，也昭示着民主政治的精神风采。据统计，2016年，全国人大常委会共接收公民、组织提出的审查建议92件，经逐件研究后，凡属于备案审查范围的均已提出审查结论，并就所发现的问题，督促有关机关及时纠正。而不属于备案审查范围的，亦及时移交有权审查机关处理。与此同时，备案审查机构还向28位审查建议人作出了书面反馈，一改以往诸多审查建议“石沉大海”的沉寂状态，对于激发参与热情、促进全民监督具有重要意义的反馈机制，已逐步进入了常态化轨道。
　　其中的典型一例是，2016年4月，全国人大常委会收到杭州市民潘洪斌的来函，称其骑行一辆电动自行车时，被当地交警以违反《杭州市道路交通安全管理条例》为由扣留了车辆。潘洪斌认为，该条例在道路交通安全法的相关规定之外，增设了“扣留非机动车并托运回原籍”的行政强制手段，涉嫌违法，并要求予以审查撤销。很快，全国人大常委会法工委启动了对这份审议建议的处理流程，经过一系列研究和沟通，最终得出了“杭州交规”相关条款与上位法“不一致”的审查结论，并要求制定机关对其作出纠正。随后，杭州市人大常委会将该条例的修改，列入了2017年立法计划；同时委托专家学者，对本届人大任期内制定的全部地方性法规进行全面的合法性审查。一辆小小的电动自行车，撬动一场关涉地方性法规合法性及公民权利保护的监督行动，从中折射的，正是权力机关与公民个体良性互动、制度效应与监督刚性携手前进的历史变迁。
　　从更深的层面而言，备案审查机制的持续发力、日趋强化，也是对当下中国立法改革和法治需求的必然呼应。
　　2015年立法法修改后的一个重大变革是，赋予全国273个设区的市以制订地方性法规的权力。截至2016年7月底，经批准可以启动地方立法权的设区的市中，已有123个市州人大及其常委会出台了147件地方性法规。到该年年底，获准可以制订地方性法规的设区的市，已增至269个，其立法数量更呈迅猛增长之势。地方立法权的扩容，既是改革立法制度、改善地方治理的时代需求，但立法主体和数量的剧增，也必然埋下了越权立法、重复立法、低质立法、立法冲突、借法扩权争利等弊端加剧的风险。而对于肩负备案审查职责的全国人大常委会以及在合法性审查基础上行使“批准权”的省级人大常委会而言，这既是一次提升立法监督力度的难得历史机遇，同时也意味着史无前例的挑战和压力。
　　于此背景下，全国人大常委会正在紧锣密鼓推进的备案审查信息化平台建设，已清晰传达出目光长远的监督意图。该工程启动于2016年4月，截至2017年2月，已大体完成平台基础搭建，全国现行有效的一万多件地方性法规、自治条例、单行条例、经济特区法规经全面梳理后，已有6000多件转为标准电子文档上传至平台。按照既定的路线图，2017年上半年，将实现省级和经济特区法规的电子化报备，初步形成法规备案信息库。在此基础上，再经过3年左右努力，最终建立起覆盖全国、互联互通、信息共享、功能完备、操作便捷的法规备案审查信息平台。不难预见，这一信息平台一旦大功告成，将为提高监督效率、降低监督成本、提升监督能力奠定至为关键的基石，进而为备案审查制度的纵深发展、活力井喷开辟通途。
　　而这样的前景，并非备案审查机制所独有，也是人大各项监督实践孜孜以求的方向。在未来的岁月里，人大监督能否不辱历史使命、实现新的突破？这是社会的普遍期待，也是人大的神圣职责，而时间，终将告诉我们更多的答案。