监督手段 升级进行时

编者按

　　监督宪法和法律的实施，监督行政、审判、检察机关的工作，是宪法、法律赋予各级人大的神圣职权，是政治民主、制约公权的必然要求，也是人大制度功能最鲜明的标志之一。
　　随着2017年全国人代会的顺利落幕，国家权力机关如何行使监督权，也到了年度盘点的节点。回望已经逝去的2016年，从监督议题到监督领域，从监督机制到监督方式，从监督力度到监督实效，人大监督多点突破、全面发力，其频度、深度、广度无不取得了重大进展，见证了监督实践的渐趋成熟，见证了人大行权的日趋刚性，也见证了民主足印的不断前行。

审议报告  拓宽监督视野

　　听取和审议“一府两院”的工作报告，是人大行使监督权最基本、最常用的手段。在一年一度的全国人代会上，听取、审议国务院、最高人民法院和最高人民检察院的工作报告，是万众瞩目的三场“重头戏”。与此同时，通常每两月开会一次的全国人大常委会，也形成了听取、审议“一府两院”工作报告的制度。由此，人大的监督压力延伸为更日常的机制，监督触角也深入到更细化的领域。
　　2016年，全国人大常委会共听取、审议了国务院和“两高”的20个工作报告，除法定的中央决算、预算执行、计划执行、财政审计等常规报告外，其他专项工作报告的议题无不紧扣时代脉搏，聚焦社会关注的热点、焦点和难点，人大的监督视野纵横上下、不断拓宽，改革和民生，更是成为监督的重中之重。
　　以事关社会正义、公民权利的司法领域为例，2016年11月，全国人大常委会分别听取、审议了最高法关于深化司法公开公正情况的报告、最高检关于加强侦查监督情况的报告。事实上，根据全国人大常委会指定的议题，“两高”每年向人大常委会作专项工作报告，已是延续多年的惯例，最近几年先后涉及了反腐败、刑罚执行等重大议题。凭借这一监督机制，人大对“两高”的工作监督，已形成年年有重点、岁岁不停顿的监督态势。
　　尤其是，2016年6月和11月，全国人大常委会先后听取、审议了最高法关于人民陪审员制度改革试点情况的中期报告，以及最高检关于检察机关提起公益诉讼试点工作情况的中期报告。这两项特别议程的起因是，2015年，全国人大常委会为启动司法改革，满足改革的合法性要求，先后两次作出授权决定，分别授权“两高”在部分地区开展为期两年的人民陪审员制度改革试点、公益诉讼改革试点。同时基于司法改革的高风险性，相关授权决定明确要求“两高”就试点情况向其作出中期报告，以确保改革行进于权力机关的监督之下。事实上，“两高”向全国人大常委会提交相关试点改革中期报告后，最高法所披露的人民陪审员的履职经费、个人信息、人身安全保障等改革瓶颈，最高检所揭示的公益损害鉴定等配套机制不健全、部分地方行政机关消极拒斥等改革难题，无不成为审议讨论、出谋划策的焦点所在，在对试点改革跟进实质性监督的同时，亦为评估改革得失、完善改进措施乃至修改相关法律奠定了坚实的基础。
　　更加引人瞩目的是，2016年4月，全国人大常委会听取、审议了国务院关于2015年度环境状况和环境保护目标完成情况的报告，并就大气、水、土壤等突出环境问题提出了诸多治理思路。这是全国人大常委会首次听取、审议国务院的年度环保报告，其监督依据则来自2014年修改、并于2015年年初施行的新环境保护法所增设的一条特别规定，即“县级以上人民政府应当每年向本级人民代表大会或者人民代表大会常务委员会报告环境状况和环境保护目标完成情况”。在环境危机已演变成重大社会问题的现实背景下，年度环保报告制度的确立和启动，对于督促政府环保责任、保障公民环境权益影响深远，堪称人大监督史上的里程碑事件。
　　但相对于全国人大常委会和中央政府的率先垂范，地方落实年度环保报告制度的状况并不理想。全国人大环资委公布的数据显示，截至2016年12月初，仅有18个省级政府向同级人大及其常委会作了年度环保报告。尽管在舆论压力下，一些省份相继“补课”，但截至年底，仍有8个省份未作年度环保报告。而在市县政府一级，情况更加令人堪忧，据不完全统计，各省会城市中，仅有武汉、贵阳和银川落实了该项新制度。究其原因，除了一些地方人大主动监督力度不足、政府接受监督意识欠缺外，对法律的误读也是一个重要原因。比如，一些地方已经由环保部门向人大作了环保专项报告，并认为可以此替代年度环保报告，而事实上，后者不仅要求同级政府才是报告主体，而且报告内容所要求的全方位视角，也远远超出仅仅侧重个别环保问题的专项报告。
　　而这样的波折，也凸显了强化人大督办机制的紧迫性。在全国人大常委会的督促下，2017年年初各地召开的省级人代会上，已纷纷将落实年度环保报告制度列为重点，并将着力推动市县两级政府兑现该项监督机制。可以预见，随着年度环保报告固化为一项定期报告事项，提升至政府工作报告、预算报告等常规性报告的高度，其监督分量和效应将全面释放，快速成长为人大监督常态化的重要一环，倒逼政府时刻不敢松懈环保责任，并将成为人大监督实践的最大看点之一。

执法检查  创新监督方式

　　执法检查，是人大监督的法定形式和常规手段，旨在督促立法实施、评估立法得失、推动立法改进。2016年，全国人大常委会共开展了6次执法检查，所涉及的法律分别是食品安全法、水法、环境保护法、道路交通安全法、安全生产法和促进科技成果转化法。执法检查的重点，集中锁定于安全、环保等公众最为关切的社会热点和民生难题，而一些法律修改不久即被列入执法检查之列，更是呈现出全新的监督思维。
　　以关涉国人生命健康的食品安全为例，2015年4月，食品安全法完成全面修订，并于该年10月起正式实施，仅仅半年多后的2016年4月，全国人大常委会就启动了对“史上最严”的新食品安全法的执法检查，堪称史无前例。而与以往历次执法检查相比，此次执法检查的不同寻常还在于，由委员长亲自领衔执法检查组，并且通过实地检查和委托地方人大自查的方式，对全国行政地域实现了检查全覆盖，从而塑造了人大监督史上规格最高、规模最大的一次执法检查，足见国家权力机关对“舌尖上安全”的高度重视。尤其是，经由此次执法检查，诸多食品安全执法瓶颈纷纷浮出水面并得以改善，其典型例证是，针对小作坊、小餐饮、小摊贩这一食品“三小”监管老大难，各地和有关部门已出台了一百多个配套管理规范。
　　再以与民生权益息息相关的环保议题为例，2015年年初，被称为“长出牙齿”的新环境保护法正式实施。时隔一年半后的2016年6月，全国人大常委会就开启了执法检查之旅，实地检查和委托自查的范围同样波及全国，对新环保法的“牙齿”效应进行了全面督查。而从更广阔的时间维度看，环保已成为近年来人大执法检查的重点议题，从统领全局的环境保护法，再到大气污染防治法、水污染防治法等环保专门法，每年均有环保法律进入执法检查之列，按年度、分步骤、有重点地实施对环保法律全方位执法检查的监督路径，已清晰可见。
　　同样，全国人大常委会于2016年9月和10月开展的安全生产法执法检查，亦彰显了敏锐的监督意识。此前的2015年，接连发生的长江沉船、天津港爆炸等安全事故，震惊全国。而此次执法检查，正是对现实危机的及时回应。
　　但执法检查能否实现其监督功能，并不仅仅在于监督议题的精确聚焦，更在于监督触角的切实落地。多年来，各级人大的执法检查尽管成效显著，但也存在着浮光掠影、形式主义等弊端，甚至难以识别一些执法部门为规避监督所刻意制造的“假象”。正因此，如何创新监督手段、防止监督虚置，成为人大执法检查实践所面临的主要挑战。而全国人大常委会于2016年8月至10月掀起的道路交通安全法执法检查，正是实现这一重大突破的典型样本。
　　在此次执法检查过程中，执法检查组一反以往偏重听取部门汇报的惯例，不预先安排日程,不提前通知有关部门，频频采用“突然袭击”、现场体验式的暗查暗访，深入交通拥堵路段、交警执法现场、货车改装门店等一线区域，零距离摸清了货车非法改装、超限超载、电动自行车普遍超标、农村道路交通安全设施不足等突出问题。而围绕此次执法检查主题所展开的网上调研，亦打破了以往仅仅在中国人大网发布调查问卷的局限，而是在多个中央媒体网站、门户网站、公安部和省级公安交通管理网站以及部分省级人大网站全面开花，在长达两个月的调查期内，共回收335747份调查问卷、近万条意见建议，采集民意诉求之广泛可谓空前。尤其是，相比于以往执法检查结束后才启动整改的常规流程，此次执法检查推出了“边查边改”的全新监督手段，所发现的超载超限、电动车乱象等问题，均是第一时间向有关部门提出整改要求，督促公安部和一些地方执法部门迅速改进执法力度。由此折射的，正是“执法检查只是手段，解决问题才是目的”的深层监督价值。
　　据统计，十二届全国人大常委会运作以来，截至2016年年底，4年间已开展了20次执法检查，形成了“全链条”式的监督流程，而诸如道路交通安全法执法检查所试水的监督新手段，更是推动执法检查不断走向成熟。根据监督规划，2017年，全国人大常委会将对药品管理法、产品质量法、著作权法、固体废物污染环境防治法、种子法、网络安全法等法律展开执法检查。在此过程中，最令人期待的莫过于，人大执法检查能否再迈创新步伐、带来更多的惊喜？

多管齐下  提升监督实效

　　与听取和审议“一府两院”工作报告、执法检查这两大延续多年的监督机制相比，近年来一些新型监督手段的兴起，则展现了人大监督不断突破的轨迹。其中最引人瞩目的，莫过于已成长为常态机制的专题询问。
　　2016年，全国人大常委会结合审议食品安全法、环境保护法、安全生产法、道路交通安全法等执法检查报告，先后开展了3次专题询问。从专题询问的选择对象看，高度集中于牵动社会、攸关民生的热点议题，而其根本目的，正是为了推进突出、疑难问题的破解，以真正提升监督实效。
　　食品安全监管体制改革究竟走到了哪一步？打击食品安全犯罪到底采取了哪些严厉措施？加快淘汰剧毒、高毒、高残留农药是否有时间表？解决“三小”食品监管难题有何顶层设计⋯⋯2016年7月2日，在全国人大常委会就食品安全法执法展开的专题询问现场，伴随着常委会委员们持续不断的尖锐发问，到场应询的国务院副总理汪洋以及来自国务院食品安全委员会、公安部、农业部、卫计委等部门的高层官员，纷纷作出郑重回答，详述治理思路，坦陈差距所在，立下整改承诺。回望2016年的三场专题询问，诸如此类的场景不断上演，在锋芒犀利乃至“火药味”甚浓的声声追问中，专题询问的监督效应正在不断放大。
　　追溯起来，全国人大常委会自2010年6月首次试水专题询问以来，截至2016年年底，已开展了20次专题询问。而在专题询问常态化的进程中，监督质量也在快速递进，从一开始答问双方的过于拘谨，到后来的开诚布公，现场气氛日趋活跃，突破原定设问的追问、加问不断涌现，国务院及中央部门负责同志到场应询已成惯例，无论是监督者还是被监督对象，都越来越习惯于这一新型的监督机制。尤其是，专题询问的针对性、互动性等特质，使其颇似一种“现场会商、集中办公”机制，有效推动了诸多热点、难点问题的实质性解决。
　　与专题询问相映成辉的专题调研，也逐渐成型为一种常态化的新监督机制。2016年，全国人大常委会先后完成了5项专题调研，分别涉及水污染防治法实施情况、国务院制定实施民族区域自治法配套法规情况、城市基层自治组织建设有关问题等议题，为修改完善相关法律进行先期准备的同时，也延伸着人大监督的广度和深度。以水污染防治法实施情况专题调研为例，其实质是对2015年水污染防治法执法检查报告和相关专题询问所反映的种种问题，进行跟踪监督。而经由此次专题调研，也的确揭开了农业和农村水污染仍未得到有效遏制、饮用水安全保障尚存薄弱环节等隐患，对国务院和有关部门改进治理措施形成了强大的督促压力。
　　听取和审议“一府两院”落实相关执法检查报告和审议意见的反馈报告，则开拓了跟踪监督的另一条新路径，并且已固化成执法检查监督流程中的重要一环。全国人大常委会2015年完成老年人权益保障法执法检查后，于2016年8月又听取、审议了国务院反馈报告，正是体现跨年度持续监督的典型一例。而2016年4月启动的食品安全法执法检查落幕后，全国人大常委会即于当年年底听取、审议了国务院反馈报告，更是展现了盯住不放、一追到底的监督力度。
　　从专项报告到执法检查，从专题询问到专题调研，从反馈报告到督办机制⋯⋯人大监督手段的不断改进创新以及监督“组合拳”的频频施展，正在锻造环环相扣的监督链条，凝聚多管齐下的监督合力，开启了一个不断升级的监督新时代。一个全方位、立体化、求实效的人大监督新生态，已经喷薄而出。
　　相对于专题询问等新监督手段的风生水起，如何真正激活在人大监督实践中甚为罕见的质询、特定问题调查等更为刚性的监督手段，也是社会关注已久、普遍期待的焦点。典型的一例是，2017年年初，有学者呼吁全国人大成立特定问题调查委员会，深度挖掘雾霾污染危机的真正成因和利益牵扯，督促其治理进程。
　　质询、特定问题调查为何几乎处于“休眠”状态？其中一个重要原因是，尽管两者已被宪法、监督法等法律确立为一种法定的人大监督机制，但在监督的启动、对象、内容、方式、程序、处理等各环节，却缺乏细节性的制度安排，由此也导致了制度保障和法律约束的双重困境，严重阻滞了监督实践。现实中，个别地方人大就司法个案进行特定问题调查，其合法性引发巨大争议，即为明证。
　　值得注意的是，全国人大常委会2016年的监督工作计划，已明确提出“探索完善质询机制，视情况适时推动质询工作开展”。此前的2015年，全国人大常委会还派出专题调研组远赴浙江云和县，实地考察了该县对财政存量资金展开特定问题调查的成功范例。这些积极信号，都为未来人大监督实践进一步激活刚性手段、强化监督力度，埋下了令人充满期待的伏笔。