四公开一监督，能否破解北京“大城市病”？

　　北京市怀柔区下元市场地处繁华的京客隆商圈，有经营商户300余家，客流量每天几千人，周边的环境卫生问题一直相对突出。2016年3月，怀柔区城管执法监察局泉河执法队摸排发现，300余户商家中仅8家从环卫部门租用垃圾桶，远不能满足周边商户及来往行人垃圾投放需要，所以这里垃圾遍地，环境极其脏乱，严重影响市容。泉河执法队多次执法整治，并积极协调区环卫部门对下元市场西侧垃圾进行清运，但由于垃圾桶设置不足，环卫部门也不愿无偿清运，垃圾问题一直反复，成为老大难问题。随着北京市城管综合监管体制的建立，解决这个老问题，终于有了新办法。
　　在主动执法的基础上，市局督察总队积极履行城市管理综合监管的职能，向属地区政府和相关部门发送了监管通知单。区政府责成街道和泉河执法队约谈门店商户和环卫作业企业，并由属地街道统筹组织相关部门，共同研究解决办法。2016年3月3日、3月10日，经协商，由属地街道负责建立垃圾桶站，泉河执法队负责督促商户与环卫中心签订垃圾清运协议，从源头解决垃圾投放难问题。多年来难以解决的下元市场周边环境卫生问题，在综合监管机制的运行下，得到了有效解决。
　　下元市场的环境卫生问题只是北京城管工作的一个很小的角落。随着北京市城市建设快速推进和地区经济的迅速发展，首都的生态文明建设和城乡环境基础建设等方面，都有了快速的推进，不断向着国际化大都市迈进。但在快速城市化进程中，也伴随出现了低端产业无序发展、城市人口无序增长、大气环境严重污染、交通出行拥堵和违法建设屡禁不止等“大城市病”的问题。特别是城乡接合部、居民社区和背街小巷，存在一些城市管理盲区；在一些公共场所如车站、公路、大街、旅游景点等，非法小广告、黑车揽客、流动商贩、露天烧烤、无序停车、交通拥堵等各类扰乱环境秩序的违法行为，也成为市民群众投诉举报的重点。
　　要想破解北京的“大城市病”，仅仅依靠城管队员在街头执法处罚，显然难以奏效，多数问题都是因为属地政府和相关部门管理不到位造成的。因此，必须闯出一条由属地政府负责、多个相关管理部门和执法单位协调配合的新路，需要成立一支政府城市管理执法督察队伍，当好政府和部门的“腿”和“眼睛”，把管理和执法的问题抓上来，把各城市管理部门的工作串联起来。“四公开一监督”制度由此应运而生。

城管工作为什么需要“四公开一监督”？

　　在人们的印象中，城管工作就是城管队员在街头执法。街头执法固然是城管工作不可或缺的基础工作，但仅仅靠街头执法，能否解决城市管理中的大部分问题，使城市变得整洁、有序、安全、文明？尤其是像北京这样的超大城市，仅仅靠街头执法，恐怕难以疏解“非首都功能”，无法破解“大城市病”。推行“四公开一监督”，正是北京为进一步发挥城管队伍“综合执法”“综合协调”“综合监管”三大职能作用，解决城市管理部门之间职责交叉、传导不畅、推诿扯皮、合力不足问题，治理“大城市病”的重要举措。
　　北京市城管执法局副局长周霆钧在接受本社记者采访时表示，城市管理必须落实好街道、乡镇层面的属地管理主体责任，做好日常基础性工作。如果属地城市管理单位形成单单靠城管队员街头执法、以执法代替日常管理的错误认识，没有建立联合执法长效机制，就难以解决城市环境秩序突出问题。城管执法只是末端管理工作，如果前端管理部门不到位，行政审批部门不能够主动履职，仅靠城管末端管理，城市管理工作也做不好。建立城管综合执法监管体制，正是为了解决城市管理中属地责任缺失、前端管理懈怠的问题，形成各级政府齐抓共管、执法单位协调配合的长效机制。
　　2014年2月28日，北京市城管执法协调领导小组召开第一次全体会议，要求由市城管执法协调办负责牵头制定北京市城市管理综合行政执法“四公开一监督”制度，在全市开展城市管理综合执法“四公开一监督”工作。
　　“四公开”包括：一是公开城市管理责任部门清单；二是公开责任部门的执法职责和查处标准；三是公开责任部门的城市管理网格化机制及责任人；四是公开责任部门“月检查、月曝光、月排名”的城市管理执法数据。“一监督”是指在北京市委、市政府的领导下，在北京市城管执法协调领导小组的指导下，由联合督导组和市区两级城管督察队，监督各区政府（街乡镇）、地区管委会、职能部门、执法部门在城市管理工作中履职情况，充分发挥综合监管作用。“四公开一监督”以制度的形式公开城市管理部门权责清单和相关城市管理部门政务信息，量化各属地政府和职责部门城市管理任务履行情况，提升信息公开的真实性、及时性和有效性，用社会舆论督促责任部门和属地政府落实工作、解决重点难点问题，为城市管理体制改革进行了积极探索。

综合监管的主要做法

　　组建市区两级联合督导组和城管督察队，是综合监管的组织保障。为履行好城市管理综合监管职能，按照市政府的要求，城管执法部门建立了市区两级城管、公安、交管联合督导组和城管督察队，对群众反映强烈、领导关注、媒体聚焦、严重影响环境秩序的突出问题以及日常巡查发现的严重问题，挂账督办、限期整改。对于能够按规定积极整改按期反馈的，给予通报表扬；对于不能按期整改反馈的，给予通报批评；对严重反弹的给予曝光；对于不整改、不反馈的报市区领导并移送市区两级纪检监察、组织人事部门处理。
　　向相关责任单位、部门、属地政府通报，并发送《监管通知单》，是综合监管的主要形式。为了形成挂账督办、限期整改、按期反馈、验收销账的闭环式综合监管流程，以市城市管理综合行政执法协调领导小组名义向相关责任部门发送《监管通知单》，要求限期解决并反馈。通报的形式有以下几种：一是口头形式通报。城管执法人员当场发现、核录、告知；受理单位应立即整改、按时回复。二是会议形式通报。适时召开工作会议，通报问题，提出整改时限，有关单位汇报工作措施等情况；受理单位按时限反馈。三是书面形式通报。向区政府（街乡镇、地区）、市区相关部门或行业管理责任单位下发《城市管理问题监管通知单》、编发《城市管理综合监管通报》通报城市管理问题。
　　建立健全以属地管理为主体、行业部门和权属单位负主责、执法部门积极履责、城管部门执法监管、综合部门指导评价的综合监管工作运行机制，是综合监管的最终目标。综合监管工作责任体系明确了城市管理综合执法责任部门之间的关系，同时，为了破解城市管理当中的疑难问题，全市还建立起由街道办事处、乡镇政府牵头，组织相关科室，辖区内的公安派出所、城管执法队、工商所等基层执法部门共同参与的常态化联合执法机制，形成城市管理网格化服务管理运行体系。

综合监管取得的实际效果

　　2016年1月，有媒体报道，在北京市朝阳区大洋路市场南侧的京津城际铁路桥下突然冒出了彩钢板的简易房。这些简易房被用作商铺和仓库，堆放了大量塑料餐盒、餐巾纸和一次性筷子等易燃货品，一旦发生火灾就会对城际铁路的运行造成影响，还可能危及桥体的安全。北京市城管执法局按照市领导批示要求，牵头对此处违建开展专项整治，第一时间依托市城管执法协调领导小组平台，向朝阳区政府派发监管通知单，要求按照属地管理职责迅速开展整治；与此同时，还多次组派人员现场进行调研并督导整治工作开展。
　　经查，这片位处京津城际铁路桥下的彩钢建筑物违建共计92间、面积达3436平方米，涉及地方铁路局及相关城际铁路运营公司等单位。在市城管执法局的专项督导下，朝阳区政府也第一时间成立以区城管执法局及属地乡政府两单位负责人为总指挥的专项行动指挥部，制定整治方案，细化各部门职责，明确整治工作时间表，并多次约谈城际铁路等相关单位负责人，要求限期完成拆除整治。同时，城管、综治、工商、消防等部门开展联合执法，对现场商户进行执法处罚，督促商户尽早腾退。很快，2月1日下午，京津城际铁路桥下的92间彩钢板房就全部拆除。《北京日报》等媒体对拆除整治工作作了专题报道，社会反响积极。
　　类似有效解决城市管理中痼疾顽症的例子，在北京市城管执法局推行“四公开一监督”工作中还有很多。
　　据了解，2013年至2016年，北京市区两级督察队伍共现场检查主要大街、重点点位70.44万处（条）次，发现问题点位20.59万处（条）次，问题率29.23%。市区两级共派发《监管通知单》19.79万余件，市区两级编发《综合监管通报》6604期，其中市级编发《联合督导督察通报》等通报3112期，区级编发《综合监管通报》3492期。重点解决了以下四类问题：一是群众举报、媒体曝光、领导关注的问题；二是已形成摊群化、聚集化并且长时间不能解决的问题；三是部门之间相互推诿、扯皮，不履职、不作为的问题；四是属地区县政府、地区管委会不重视，街道、乡镇责任不落实等问题。主要有以下几种做法：
　　城管工作可以借大事解难题。在冬奥迎评环境保障工作中，将“两区一线一周边”拉网式排查情况，列出问题清单，报请主管副市长批示，限期整改，复查验收，成效明显。提出要把利用大型活动保障的契机，借势发力整治环境秩序痼疾顽症作为一项重要的执法模式和机制固化下来。2015年，督察总队按照市领导指示精神，建立“边排查、边挂账、边整改、边验收”的挂账督办模式，围绕冬奥迎评、世界田径锦标赛、纪念抗日战争暨世界反法西斯战争胜利70周年等重大保障任务，拉网式排查出环境秩序2527处的5635个问题，全程跟踪督办，积极督导协调属地政府、相关部门落实管理责任和执法责任，问题全部整改完毕，这一做法得到了市领导的充分肯定。
　　加强环境保障服务督导是城管工作的一个重要部分。围绕疏解非首都核心功能，不断强化检查督办力度，通过现场执法效果复查、执法作为检查、跟踪督办等方式，近三年来，主管局领导带队，深入街道和基层执法队指导工作620余次，召开现场督察协调会200余次。从2015年开始，每日派出32个联合督导组，最大限度将巡查力量投入一线。以“零容忍”为标准，重点对天安门地区、二环路、高速放射线等区域进行督导巡查。对任务不落实、履职不到位的责任单位和责任人，进行全市通报。
　　只有持续跟踪，才能确保整治成效。对重大活动保障涉及的主要大街、景区景点、商业场所、交通枢纽等重点区域的挂账问题，做到随发现、随通报、随解决，使问题动态清理归零。强化环境秩序整体情况的掌控，持续跟踪复查，对前期整改销账又严重反弹的问题，及时深入基层执法队检查执法作为，帮助研究对策。每周制定计划对前期排查的上账问题进行抽查，2016年，市区两级联合、交叉现场检查62轮次，检查挂账点位1350处，发现问题后，及时督促整改，同时最大限度降低问题反弹。
　　2016年，北京城管共解决群众反映各类城市管理问题51.5万件，其中无照经营类13.5万件、夜间施工扰民类9.4万件、违法建设类4.9万件、露天烧烤类3.2万件、非法运营类2.7万件、店外经营类2.4万件、无照经营停车场类1.3万件、乱堆物料类1.2万件、焚烧垃圾类8339件、运输车辆泄漏遗撒8293件。
　　一年多达50多万件的群众热线举报，说明广大北京市民需要城管，他们的日常生活离不开城管。北京城管热线开通14个受理座席，4个电话回访座席，6个数据统计座席，全天24小时为群众提供人工接听服务，建立并完善“首接负责、现场督办、跟踪抽查、电话回访、情况通报、挂账销账”六项工作机制，要求30分钟内到达现场处置或与举报人沟通说明无法到场原因。
　　北京城管开展“四公开一监督”，也极大促进了城管系统综合执法工作。2016年，北京市城管系统开展了大气污染、非法小广告、户外广告、市政公共安全、停车管理以及无照经营、违法建设等7大专项整治活动，全年累计查处各类违法行为立案16.6万起，处罚1.2亿元。其中，全系统参与各类联合执法3.5万余次，解决各类问题24.3万个。立案处罚施工扬尘、道路遗撒、露天烧烤、无照售煤5081.2万元；非法小广告立案处罚1.1万起，罚款815.9万元；拆除违规广告牌匾、山寨指路牌2.7万块；规范查处停车场2.6万起，立案处罚1123起，罚款148.9万元；取缔占道经营15.6万起，罚款1458万元；积极组织及参与拆除违法建设1.5万处，拆除面积3011万平方米，腾退土地4090亩，根治环境问题8830个，消除安全隐患及治安隐患2875个等等。
　　北京城管人以自己夜以继日的辛勤工作，为北京人民服务，以创新城管综合监管机制和网格化管理，为城市管理体制改革进行了积极探索。