城管，从哪里来，到哪里去？

编者按

　　不知不觉，中国城管已经走过了风风雨雨的20年。20岁，是一个人从青葱岁月的少年成长为踌躇满志的青年的临界点。
　　中国到底需不需要城管？城管为什么只给公众留下街头执法的刻板印象？基层执法，为什么如此艰难？城管立法，为什么总是难以落地？城管的媒体形象能否改善？为什么提起城管，话题总是充满了争议？
　　城市管理如何开拓出新的思维，闯出一条新路？北京市“四公开一监督”的综合监管“大城管”理念，也许会给我们一些新的启示。

　　2017年2月16日，住房和城乡建设部、财政部正式公布了全国统一的城市管理执法制式服装和标志标识，制服服装颜色为藏青色及天蓝色，搭配金色标志。在标志标识设计方面，采用了国徽、人字飘带、盾牌、牡丹花、橄榄枝等元素，统一使用“城市管理执法”字样。从城管诞生到穿上统一制服，城管人花了20年时间。
　　统一制式服装和标志标识，貌似是件小事，但对于全国城管工作和城管人来说，却是不得了的大事，它的背后有太多的深层次涵义。本来，公安、检察、法院、工商、税务等执法司法部门都有全国统一的制服，城管作为行政执法部门，当然也应该有制服。20年的制服缺失，其深层原因是城管体制的重大缺陷。
　　城管穿上制服，是中共中央、国务院在《中共中央国务院关于深入推进城市执法体制改革 改进城市管理工作的指导意见》（以下简称“《指导意见》”）的明确要求，其第（十）条规定：“到2017年年底，实现执法制式服装和标志标识统一。”而2016年年底，有一位普通的城管队员出了一本书《城管那些事——我在丰台城管十八年》，记述了她在城管工作中的种种经历。作为长期在一线执法的基层城管队员，作者王毓洪每天都在街头与形形色色的人打交道，处理各种棘手问题，18年的磨砺，让她对城管工作和社会生活有着刻骨铭心的认知和记忆，感受着中国首都北京日新月异的变迁，也记录着基层执法的艰辛与磨难。
　　北京城管是1998年成立的，到王毓洪出书的2016年，是18年，她也是1998年参加城管工作的。其实，1997年3月7日国务院法制办给北京市政府办公厅《关于在北京市宣武区开展城市管理综合行政执法试点工作的复函》，标志着中国城管的落地生根，北京市也是在全国率先建立城管体制和城管队伍的。从1997年3月到2017年3月，中国城管已经走过了整整20年。

城管缘起于“相对集中行政处罚权”

　　20年前，中国为什么有了城管？城管的产生是必然还是偶然？城管是可以取消的，还是不可或缺的？要想回答这些问题，我们必须回到上世纪改革开放初期。
　　改革开放初期，由于我国仍未摆脱计划经济时期的体制模式，政府全面管理，职能配置分散，职权重复交叉，使得城市执法机构不断增加。1988年，北京共有45支行政执法队伍、3万多人，到1996年仅8年时间，就增加到108支、6万多人，平均每年增加8支，近4000人。当时上海有市级行政执法队伍142支，浙江杭州有207支，江苏苏州有80支，山东省东营市虽然规模不大，也有42支。
　　每支执法队伍负责不同领域的执法，但执法范围都是全市，执法力量布局严重失衡。执法机关林立，执法队伍膨胀，使得部门之间权力交叉、责任不清、互相扯皮。例如，仅城市用水管理，水利、地矿、节水、市政、公用、规划、环保等部门都能管理。而市场管理中，工商、食品卫生、技术监督、规划、园林、环保、市容、物价、市政等部门职责交叉。
　　这些机构和队伍各自为战，条块分割，人员总数庞大，但具体到每支执法队伍，由于管理范围都是全市，又全都人员不足，所以“联合执法”应运而生。但联合执法随之带来的是低效且缺乏公正性的突击执法、运动式执法，执法成本很高，而效率很低，形成了“七八个大壳帽管不住一个小草帽”的局面。反之，重复检查、重复收费、重复处罚的现象越来越突出，行政相对人无论做什么，都要填写大同小异的各种表格和单证，交付名目繁多的费用，应付各种各样的检查和处罚，也叫苦不迭。
　　与此同时，由于行政机关的权力与利益不可能完全脱钩，有的执法部门把执法权当成牟取本部门利益的手段，有利则争，无利则推，利大多管，利小少管或者不管，执法趋利、执法扰民的现象屡禁不止。
　　正是在这样的背景下，国务院安排法制办调研“相对集中行政处罚权”的问题，全国人大适应这一要求，在1996年3月17日通过的行政处罚法第十六条规定：“国务院或者经国务院授权的省、自治区、直辖市人民政府可以决定一个行政机关行使有关行政机关的行政处罚权，但限制人身自由的行政处罚权只能由公安机关行使。”成为设立城管部门的法源基础。
　　应该说，城管的产生，就是为了改变行政处罚机构日益庞大臃肿、多头执法的问题，相对集中行政处罚权，利国利民，无疑是一种历史的进步。
　　之后，1997年，国务院先后在82个城市开展相对集中行政处罚权试点工作。1998年之后，各地城市管理部门陆续成立，一般都行使了城市规划、环境卫生、园林绿化、工商、环境保护、公安交通、市政等领域的全部或部分行政处罚权，以及地方政府决定调整的其他行政处罚权，通常被称为“7+χ”。
　　城管成立之初，人员进入的门槛其实还蛮高的。如《城管那些事》一书中所记述的，必须有国家干部的身份，还有年龄要求，年龄大的不要。王毓洪当时在丰台区政府秘书科工作，正在中央党校读在职研究生，报名参加了城管招聘。当时人们对城管部门还是普遍看好的，毕竟集中了以前那么多部门的行政处罚权力，应该不是个“清水衙门”。如果知道后来城管执法会遭遇那么多困难，估计当初很多人都不会选择进入城管部门。

城管的执法困境来自自身

　　城管这20年的执法困境和负面形象是如何形成的呢？是城管人自身的原因，还是有深刻的社会原因？随着城管队伍的不断壮大，“协管”越来越多，人员素质参差不齐是个客观现实，不能说，屡屡被媒体曝光的暴力执法、乱执法、执法不到位、不作为等问题，没有城管人本身的素质原因，但素质不高决不是造成城管执法困境的主要原因。
　　同公安、工商、税务等部门相比，城管行政处罚的管辖范围是没有违反治安管理秩序但影响公共秩序的轻微行政违法行为，该行为发生在公共场所，其专业水平不高。专业水平高的违法行为，由工商、税务等专业化程度高的部门处罚。城管的处罚范围其实是这些部门管不了、管不好、不想管的剩余职权。同这些有专属执法权的部门相比，城管没有像海关、国税那样进行垂直管理，而是属于地方政府的横向职能管理。
　　这样一来，各地城管的法律地位、人员编制和领导体制都不尽相同，有的是从属于市政管理委员会、建设局的二级局，有的是直接由地方政府管理的一级局；有的与建设部门、市政管理部门合署办公，有的是独立机构；有的是市区垂直管理，有的是市区双重领导，有的是区和街道办事处双重领导，甚至在同一个城市，不同的区的领导体制也不一致。这导致各地城管部门职权责不尽相同，在中央长期也没有牵头的领导机构。
　　本来行政执法人员应该是公务员，但许多地方没有做到这一点，而是行政与事业混编、混岗，这既影响了执法的严肃性，又给队伍建设、人员管理、工资福利待遇等方面带来许多难题，城管执法力量不足，城管队员超负荷工作的现象比较普遍。一般来说，各地公安民警的配置按照辖区总人口的万分之十五确定，消防人员为城市人口的万分之四，而城管执法人员的编制多以城市人口的万分之二至万分之三为基准。城管队员比消防队员还少，但城管的工作量远远超过消防队员，因此必须招聘大量的协管人员，这样就难以保证人员素质和执法水平。以北京为例，目前正式编制的城管人员大约7000人，外聘的保安、协管员超过6500人，基本一比一。
　　执法依据不足是长期困扰城管执法的瓶颈问题。目前比较规范又集中行使的行政处罚权，包括建设部门（包括市政、园林、公用、规划、市容环境卫生等）的全部行政处罚权；工商对无照商贩的行政处罚权；环保部门对社会生活噪声污染和建筑施工污染的行政处罚权；公安部门对侵占道路行为的行政处罚权。共涉及几十部法律、法规、规章，几百款罚则，其中，既有全国人大及其常委会通过的法律，国务院制定的行政法规及国务院部委制定的规章，也有省级人大、政府发布的地方性法规、规章及政策性文件。法律、法规、规章不尽完善，操作性差或相互打架，罚则不尽一致，或者只有禁止条款，没有处罚条款，给执法工作带来难度。行政许可法实施以后，行政许可与行政处罚之间的矛盾与冲突使行政执法无所适从。
　　城管行政执法明确规定实行“收支两条线”，其行政支出必须由财政全额拨付，但由于经济发展水平的差异及领导重视程度的差别，一些地方城管行政执法的经费往往得不到保障，使得有些城管执法部门为了生存不惜以费代罚、创收补费、罚没提成等“乱收费、乱罚款”来弥补经费缺口，既影响了城管队伍的形象，更严重损害了党和政府在群众中的形象。在社会转型时期，社会矛盾突出，违法违章现象大量存在，暴力抗法事件屡有发生，挨骂更是家常便饭，执法人员的人身安全保障受到极大威胁。
　　另一方面，不同人的利益诉求不同，使得城管执法很难让所有人满意。如《城管那些事》一书所述，小贩进社区卖菜，住得离摊贩近的居民抱怨噪音扰民、交通堵塞、环境破坏。而离摊贩远的居民则觉得方便了自己买菜，给自己提供了生活便利，居民之间也会因此吵骂。而居民报案，城管就应该去处罚，否则是不作为。面对不同的利益群体，又经常无所适从。
　　如果说，这些还只是造成城管执法困境的表面原因，更深刻的原因是，我国原有的计划经济时代的行政管理体制是条块分割的，按照工作内容和领域进行职能划分。这样一来，职能部门必然对行政决定、行政许可、行政处罚甚至行政强制措施都交由一个部门实施，“不论对错，先执行再说”，“完成任务，不出乱子”，必然成为计划经济体制下各个具体职能部门的基本要求。虽然改革开放已经进行了40年，但原有的计划经济时代的行政管理体制并未根本变革，行政执法的基本要求也并未改变，所以，中央与地方在事权划分上难以找到合适的标准，“一统就死，一放就乱”，是普遍现象和长期情况。而城管部门相对集中行政处罚权，则是对原有行政管理体制的一次冲击，必然带来整个行政管理体制的阵痛，又必然反应到城管的具体执法过程中。
　　例如，城管最难解决的四大问题，是无照经营、违法建设、黑车和小广告。以“违法建设”为例，过去由建设部门包揽从规划、审批到管理、处罚的全过程，在规划、审批的时候就会考虑到将来的管理和处罚，而城管将部分处罚权拿走之后，因为脱离了原部门，自然无法得到原部门的支持配合，而城管本身又只有“末端处罚权”，无法从规划、审批等环节来执法，只能要求拆除或强制拆除，必然引发其自身难以掌控的执法冲突。有的违法建设“钉子户”的背后，其实是权力寻租、权力腐败在起作用，根子往往还是在前端执法的政府部门，就更不是城管执法可以解决的了。
　　有了城管之后，属地政府、乡镇、街道办事处往往认为城市管理都是城管的执法责任，与自己无关，形成了以执法代替日常管理的错误认识。而公安派出所、工商所、食药所、安委会、土地巡逻所等基层执法部门，往往与城管执法队没有形成联合长效执法机制，仅靠城管一家上街执法，难以解决城市管理中发生的层出不穷的问题。更为关键的是，如果公安、工商、土地、税务等前端部门，对本系统、本行业、本部门应负主管、监管、直管责任的工作管理不到位，就会给末端执法部门带来很多无法破解的难题，决不是城管执法所能解决的。所以说，城管是在新旧体制的夹缝中生存，其执法困境是新旧体制漫长转变过程中必然存在的，并不仅仅是城管部门自身的问题，而是全社会和整个政府部门的问题，城管只是替人挨骂、代人受过而已。

城管的危机如何破解？

　　进入本世纪后的第一个十年，是城管人最难熬的时期，城管执法陷入到比较大的危机之中，一些暴力执法的负面新闻屡屡被媒体曝光，北京小贩崔英杰刺死城管队长李志强案、湖北天门城管打死路人魏文华案、辽宁沈阳小贩夏俊峰刺死城管队员案，都引发了舆论风波。很多人发出了“废除城管”的声音，也有人提出“城管警察化”，想将城管执法纳入到公安执法中，但实事求是地说，这两条路都是走不通的。
　　废除城管，说起来简单，但废除之后城管管的那些事谁来管，谁能提供一种替代方案？当初成立城管部门，就是为了将分散在各部门的行政处罚权相对集中起来，无疑是历史的进步。如果简单地废除城管，开历史倒车，退回到多头处罚、重复收费的混乱管理状态，无论对政府还是对百姓，都有害无益。如果没有提出替代解决方案，只是简单地要求废除城管，“不当家不知柴米贵”，不是明智之举，其主张也难以实现。
　　另一方面，“城管警察化”貌似是一条路，其实也很难行得通。在城管成立之初甚至成立之前，一些地方政府已经有过“城管警察化”的尝试。如1992年年底，上海静安、黄浦、徐汇三区进行了巡警执法模式的探索，制定了《上海市人民警察巡察暂行规定》，试点组建巡警队伍。开始也取得了一定效果，但随后不久，功能开始弱化。究其原因，公安机关的主要任务是维护公共安全，其警力、时间、精力毕竟有限，市容、环境、卫生等行政执法内容常常被淡化，也容易造成与其他行政部门职权的交叉冲突，为避免冲突，其职能必然式微。同时，公安警察毕竟是国家武装力量，城管处罚的轻微违法行为全都由拥有武装力量的警察来处罚，“杀鸡用牛刀”，也容易导致“社会警察化”，不利于保障公民的合法权利。
　　城管的危机到底如何破解？城市管理是非常复杂的问题，城管只起到部分末端处罚的作用，城管一家不可能解决城市管理的所有问题，甚至哪一个具体的问题他一家都解决不了，需要其他职能部门的支持配合以及全社会的支持理解，更需要在城管自身执法素质和公民素质不断提高的过程中逐步化解。而体制编制、人员经费、执法依据的完善却是当务之急。

十八大之后的城管走向

　　十八大之后，城管工作也受到党中央、国务院的高度重视，在三中全会、四中全会的《决定》中都得到体现，2015年年底出台了《中共中央国务院关于深入推进城市执法体制改革 改进城市管理工作的指导意见》，成为新时期城管工作的总方针。统一全国城管服装就是这份《指导意见》提出来的。
　　长期关注城管问题的著名行政法学家、中央民族大学教授熊文钊在接受本社记者采访时，回忆了他在20年里与城管工作和城管问题的情缘。早在1997年城管成立之前，他就参与了行政处罚法的立法研讨工作和“相对集中城市执法权”的学术研讨活动，提出了自己的学术见解。2008年，熊文钊受聘担任北京市城管局法制专务，查阅了西城区执法大队十多年来的几千份执法卷宗，对城管工作有了非常全面的了解，也对城管工作进行了好几年的指导，提出自己的建议。2013年、2014年，熊文钊应邀参加全国政协“城市管理综合执法体制改革”专题调研组的考察调研活动，在上海、江苏、河南、宁夏等地随调研组考察，对城管工作有了进一步的深刻认识。
　　熊文钊告诉记者，当时中共中央、国务院和全国政协都有城管综合执法体制改革的调研组，在全国东、中、西部多地考察调研，调研成果被十八届三中、四中全会《决定》吸收，也为后来《指导意见》的内容作出了自己的贡献。
　　《指导意见》明确要求住房和城乡建设部负责对全国城市管理工作的指导。2016年10月10日，住房和城乡建设部设立城市管理监督局，作为住房和城乡建设部内设机构，负责拟定城管执法的政策法规，指导全国城管执法工作，开展城管执法行为监督，组织查处住房城乡建设领域重大案件等职责。
　　对于全国城管人来说，这实在是一件大事。在城管部门成立近20年之后，城管工作在中央部委终于有了牵头部门。
　　对今后全国的城管工作，《指导意见》提出了明确而具体的要求。其中引人注目的，包括“依法治理”和“源头治理”。依法，首先要有法，原有的法律法规和地方规章固然是城管工作的执法依据，也需要全国人大制定专门法律和国务院制定专门法规，而地方城管立法工作也需要不断加强。“源头治理”则要求“变被动管理为主动服务，变末端执法为源头治理，从源头上预防和减少违法违规行为”。
　　《指导意见》明确要求，按照精简统一效能的原则，整合归并省级执法队伍，推进市县两级政府在城管领域的“大部门制改革”，推进综合执法，到2017年年底，实现住房城乡建设领域行政处罚权的集中行使，有关管理和执法职责划转后，原主管部门不再行使。《指导意见》也提出了“整合信息平台”和“推进网格管理”，到2017年年底，所有市县都要整合形成数字化城市管理平台。
　　城管工作进入了新的历史时期和关键转折点，如果说，王毓洪的《城管那些事》是对过去20年城管工作的一个感性回顾，那么，接下来的20年，全国城管人将续写新的篇章。希望今后的20年，执法工作的艰辛和困难越来越少，城管的负面媒体形象能够得到根本扭转，这需要深刻的政府管理体制变革、城管人的不懈努力，也需要全社会的理解和支持。