信访制度改革在路上

　　信访是解决群众诉求的重要渠道。但近年来,涉法涉诉信访总量持续高位运转,少数群众“信访不信法”“弃法转访”等问题突出,严重损害司法权威,影响社会秩序。而对于一个个走在信访道路上的上访者而言，这条路上的辛酸、委屈等千般滋味，只有亲身经历的人才能真正体会。
　　在基层信访生态中，基层机关以“截访拦访”对待上访群众的同时，在媒体的报道中，“因访获罪”也成了某些基层政府对待上访群众的一种新处理方式。但反观中央层面，十八大以来，中央正在下大力气促进信访制度改革，大力推进阳光信访、网上信访、法治信访。
或许，等到中央的信访改革措施真正落地的时候，我们将会看到一个更为自信、规范的政府形象。

基层信访生态：另类的“法治”信访

　　在基层的信访活动中，信访群众“访了没用，访了白访”几乎成了常态，诉求问题在相互推诿、一拖再拖中得不到满足，基于“有冤无处诉、进京告御状”的传统理念，信访群众往往会选择越级上访、进京上访。
　　而自从2005年《信访条例》经过修订后，各级信访部门开始了“信访排名”，并且逐步异化为所谓的信访考核“一票否决制”。基于这种压力，“截访拦访”自然而然成了某些基层政府对待信访的处理方式。在以往的媒体报道或者坊间传闻中，基层政府千奇百怪花样翻新的截访拦访方式，不时吸引人们的眼球与关注。而在地方政府对待信访“堵而不疏”的理念下，甚至催生了一条以帮助“截访拦访”牟利的灰色产业链条。
　　在越级信访活动中，虽不乏无理取闹的缠访闹访者，但大多数越级信访却是合理诉求久久得不到满足后的无奈选择。而某些基层政府对于越级上访者简单粗暴的“截访拦访”方式，往往会加深上访者对基层政府的不信任和对立，不利于矛盾的解决。有些上访者甚至会因为在旷日持久的上访活动中遭遇基层政府不公正的对待要求给个说法，从而忽略了上访初衷。
　　诉求越访越多，矛盾越积越深，显然不是当初设立信访制度的初衷。而随着信访考核压力的不断加大，基层政府为了能够一劳永逸地解决上访问题，又演化出了一种新的对待信访尤其是越级上访的处理方式——以法制访、因访获罪。
　　著名学者王涌教授在媒体撰文说：“我们看到了一种奇特的定罪方式以及背后的一个矛盾政府。政府可以成为访民敲诈勒索的对象，可见其软弱；政府也可以给访民定敲诈勒索罪，可见其强大……访民敲诈勒索罪的判例正在蔓延，这是一个危险的信号。”
　　梳理媒体公开报道，可以发现近些年上访者因访获罪的报道屡见不鲜。山西省吕梁市临县老农民马继文，因上访被判“敲诈勒索政府”获三年有期徒刑；黑龙江省佳木斯市桦南县上访人员岳桂兰，因敲诈勒索政府，被桦南县人民法院一审以敲诈勒索罪判处有期徒刑一年七个月；湖南省衡东县人民法院以寻衅滋事罪对多次非正常进京上访的张某作出宣判，判处其有期徒刑两年。
　　在这种情况下，人民网推出的《人民时评：农民上访获罪折射权力有恃无恐》写道：在一些手握权柄者看来，权力是不能被质疑的，权力是不能被“挑战”的。在权力面前，你只能乖乖地服从它、臣服它，俯首帖耳，逆来顺受，有时候还得“打碎门牙肚里咽”。在权力面前，你不能老是“搅理”，不能老嚷嚷要“上访”“告状”。你告谁呢？你这是在告政府。于是，便有了“马继文保证过年前不去上访”的“双方达成协议”。这也是一些地方一些官员“截访”的“思路”。反过来，你若再纠缠、再上访、再告状，对不起，忍耐是有限度的。这不，老农民马继文就“祸自‘访’上起，罪自‘访’上来”了。这就是真相。

中央改革：让信访者看到希望

　　与基层混乱的信访工作相对比的是，近些年，中央一直下大力气改革信访制度。
　　国家信访局局长舒晓琴表示，近年来，国家信访局采取了一系列措施确保解决群众反映的基层信访问题：
　　第一，畅通渠道。畅通渠道就是抓好突信突访的受理、办理，开展各级领导干部下访、接访以及政府各职能部门联合接访，来及时就地化解矛盾、解决问题。
　　第二，化解信访积案。这几年，国家信访局结合党的群众路线教育实践活动，“三严三实”专题教育和“两学一做”学习教育，集中化解积案，其中一大批信访积案，包括一批疑难复杂案件和三跨三分离领域案件的解决，有效化解了信访案件的存量。
　　第三，督查督办。现在我们的系统比较强大，就会经常性地在系统内督查老百姓评价不满意的信访事项，对不满意的信访事项就要进行分析、督办，有的也会同信访人联系沟通，还会带案下访，对一些典型的信访案件，进行实地督查。
　　第四，追责问责。在信访督查过程中也发现不少不作为、乱作为，甚至使群众的感情受到伤害、群众的利益受到损失，像这样的案件，通过督查以后都会提出督查建议，之后当地也都进行了追责问责。
　　此外，针对信访考核“一票否决制”，党的十八届三中全会对信访条例进行了改革，国家信访局取消了信访排名，取而代之的将是中央与地方、上级与下级之间的“点对点”通报制度。
　　相比法律手段，通过上访解决问题往往更加“劳民伤财”，不仅增加上访群众的负担，也影响国家机关的正常工作秩序。正因如此，在推进阳光信访、法治信访过程中，中共中央办公厅、国务院办公厅公布了《关于依法处理涉法涉诉信访问题的意见》，把涉及民商事、行政、刑事等诉讼权利救济的信访事项从普通信访体制中分离出来，由政法机关依法处理。
　　舒晓琴还表示，国家信访局依托互联网搭建了国家信访信息系统，这个系统横向连接各级政府职能部门，纵向直通省、市、县、乡镇街道，有的地方连到了村、社区，系统全部覆盖了信访形式、业务流程、工作范围等，形成了“信访网上投，事项网上办，结果网上评，问题网上督，形势网上判”的工作模式。去年下半年以来，又开通了信访手机App和微信公众号，可以说，现在老百姓信访是非常的方便。形象地说，就是大家“动动指头、敲敲键盘、扫扫码”，就可以反映信访问题，查询办理情况，评价办理结果，实现了“数据多跑路，行动少跑腿”。
　　基于上述措施，国家信访局深化改革，成果显著。全国信访形势稳中有降、总体向好。2016年，全国信访总量同比下降1.2%，来信同比下降0.7%，来访批次、人次同比分别下降8.6%、12.6%，网上信访同比上升106.8%，以“清仓见底”为目标，开展化解信访积案集中攻坚，共排查化解信访积案6.8万件。

信访制度需进一步完善

　　在依法治国大背景下，中央层面下大力气改革信访制度。令人欣喜的是，“因访获罪”问题也有所改善。2016年5月6日，因讨医疗费上访获罪入狱的金坛农民王根保由江苏省高级人民法院再审宣判无罪；2016年10月28日，河北省高院判决上访者陈春薷无罪。
　　但是，任何改革都不可能一蹴而就，信访改革制度还需进一步完善。
　　舒晓琴表示，2017年将进一步加快法治信访入轨的接续转换，在法治信访建设过程中，着力抓好系统对接、机制完善和成果固化。
　　舒晓琴指出，2017年改革重点是补短板提效能，各地要全力抓好信访部门与同级职能部门的互联互通，不断扩大网上信访的应用覆盖范围，确保整个信息系统“横向到边、纵向到底”。
　　各级各部门在完善网上信访受理平台的同时，把分散的信访“小窗口”统一整合起来，将群众通过来信、来访、网上投诉、视频信访、领导信箱等各种渠道提出的信访事项，全部纳入国家信访信息系统，构建功能齐全、资源共享的“一站式”网上信访受理办理综合平台。同时，加大网上信访网下办理的力度，做到信访网上投、事项网上办、结果网上评、问题网上督、形势网上判。
　　舒晓琴强调，信访基础业务不规范是当前信访工作中最突出的短板，已经成为影响制约信访工作创新发展的瓶颈。因此，各地各有关部门要进一步完善配套措施，查漏补缺地整改问题，特别要注意加强信访部门与有权处理机关及其内部业务部门的工作对接，确保信访事项受理办理环环相扣、运转有序、严谨规范。
　　如何做好法治信访入轨的接续转换？舒晓琴强调，健全完善依法分类处理信访诉求的工作机制，以形成协调联动、无缝对接的常态化为目标，抓紧制定工作规程，处理好信访部门与职能部门、职能部门内部信访机构与业务单位、职能部门上下级之间等各种关系，做到依法分类处理有入口、走得通、可操作，实现工作环节的流程化贯通。进一步明确引入律师参与信访工作的方式、工作内容和保障措施，按照规定的时限要求抓好落实。同时，也要建立健全法律顾问和公职律师制度，充分发挥专业力量在法治信访建设中的作用。
　　今年是信访工作“责任落实年”，为此要做好三个压实，即压实各级党政机关主体责任、压实各级领导干部“一岗双责”责任、压实首接首办责任。同时，切实强化责任追究。