司法机关与政府部门联合发文符合法治思维吗？

　　现实中，司法机关与政府下属部门，就相关工作共同作出决定联合发文，已形成常例。如近两年就有最高人民法院、最高人民检察院与人力资源和社会保障部、公安部联合下发《关于加强涉嫌拒不支付劳动报酬犯罪案件查处衔接工作的通知》；最高人民检察院、公安部、人民银行、银监会等六部门联合发布《关于防范和打击电信网络诈骗犯罪的通告》；最高人民法院与国家发改委、工业和信息化部、住房和城乡建设部、交通运输部、水利部、商务部、国家铁路局、中国民用航空局九部门公开联合会签《关于在招标投标活动中对失信被执行人实施联合惩戒的通知》；最高人民法院、最高人民检察院与国家食药监总局、国家发改委等28个部门联合签署《关于对食品药品生产经营严重失信者开展联合惩戒的合作备忘录》等等。
　　司法机关与同级政府下属部门共同决定联合发文，虽然是一种能够调动相关部门积极性，促进文件要求得到及时落实的协作方式，但是，如果从法治思维和法治方式的角度审视，这种方式并不妥当，存在缺乏合宪性、合法性与合理性的弊端。
　　首先，我国宪法规定，国家设立国家权力机关、人民政府、人民法院和人民检察院 (人民法院和人民检察院也是广义上的司法机关，以下简称为司法机关)，并赋予不同的权责。各级政府和司法机关都由本级国家权力机关即人民代表大会（以下简称为人大）产生，并对人大负责并报告工作。根据宪法精神，司法权力由司法机关独立行使，政府机关不能分享，同样司法机关不经法定诉讼程序，也不能利用司法权力干预政府行使的行政权力。政府和司法机关，分别在自身权限范围内，就相关问题作出决定、发布文件是正常的履职活动。但如果突破权限混淆职责，干扰对方的活动，甚至行使对方职权去处理该由对方处理的事务，就违背了宪法规定，不是正当的履职行为。健全的法治状态下，不能出现司法机关作出行政决定、命令并以文件形式向下级政府部门部署工作，或政府作出司法决定并以文件形式向下级司法机关提出要求的现象。然而，目前司法机关与政府相关部门共同作出决定并联合发文的活动形式，正是这种两不相宜不应出现的混合体，欠缺合宪性。
　　违背宪法规定的做法，还给人大行使权力预设了难题。宪法规定，人大对政府制定的同宪法、法律相抵触的行政法规、决定和命令等有权撤销；各级人民代表大会常务委员会监督法规定了对司法机关具体法律解释的审查监督办法。但是，如果政府下属部门与司法机关共同决定联合发文，就形成了混合的工作主体，而如果混合主体的决定存在错误，那么无论是宪法还是监督法，目前都没有关于人大如何审查、如何处理的程序规定，于是就产生了一道随时可能出现的难题。
　　其次，1981年全国人大常委会作出的《关于加强法律解释工作的决议》中，明确规定：“凡属于法院审判工作中具体应用法律、法令的问题，由最高人民法院进行解释。凡属于检察院检察工作中具体应用法律、法令的问题，由最高人民检察院进行解释。最高人民法院和最高人民检察院的解释如果有原则性的分歧，报请解释或决定。”“不属于审判和检察工作中的其他法律、法令如何具体应用的问题，由国务院及主管部门进行解释。”
　　人大常委会决议是我国法律渊源，因此对“两高”与国务院及主管部门的解释范围作出的界定，是法律性质的规范。据此可知，属于司法领域的问题，政府无权作出决定并发布文件，属于行政执法领域的问题，司法机关不能作出决定并发布文件。而且，司法机关在司法领域内作出的决定，对全社会都起着指挥棒的作用，不以与政府达成共识或征得政府同意为条件。全社会不论是机关、事业单位还是企业、个人都应遵守、执行，政府也不能以没有征得自己同意为理由拒绝执行。同样，司法机关在履行司法职能之外的社会活动中，也必须遵守各项行政法规，服从政府管理，不得滥用司法权力干扰、损害政府主导的社会治理工作。但是，因为司法机关与政府相关部门共同作出决定并联合发布文件的做法，既有司法机关参与政府行为的性质，又有政府部门介入司法活动的性质，二者混为一体，是一种职责交叉、权限混淆的表现，因此缺乏合法性。所以，联合发布文件的做法，就使得上述明确的法律规范和常识性法治观念受到冲击和干扰。
　　第三，我国宪法和国家体制确定，司法机关具有与政府同等级的高层次宪法地位。这点体现在司法机关与政府同样是由人大产生对人大负责，是人大的执行机关；司法机关主要领导者由人大选举产生并可以列席人大常委会；司法机关独立行使职权，不受行政机关、社会团体和个人的干涉等等。还体现在司法机关与同级政府公章的直径尺寸，也一样大小，且司法机关主要领导者职级要高于同级政府下属部门主要领导者职级，等等。这些规定和制度，与依法治国要求和社会现实需要相适应，有利于保障司法权威，使司法机关有效完成所担负的法定职责和任务。
　　但是常例中的联合发文，既不是国家最高司法机关与国家最高政府机关即国务院联署，也不是地方司法机关与同级政府联署，而是司法机关与同级政府下属部门联署。这种做法缺乏合理性，拉低了司法机关的规格，模糊了司法机关与政府部门职责作用的区别，会消解宪法与国家体制对司法机关给予高层次定位的意义，不利于树立司法权威。无形中，很容易造成强化社会公众中本已存在的司法机关属于行政系列的印象，助长不相信司法可以独立行使职权的观念，会给履行定分止争的司法职能造成更多困难和更大阻力。
　　在推进依法治国、建设法治国家和法治社会的过程中，需要加强和创新社会治理，充分发挥各个国家机关的职能作用，使各机关职责相互衔接形成体系。但是社会治理必须符合法治化要求，善于运用法治思维和法治方式，仅仅追求执法、司法效率，而混淆司法机关与政府职责权限的做法，从深层次或长远看，会出现弊大于利或有弊无利的负面效果，并不可取。司法机关作出的司法决定如果需要政府执行，应当向同级政府正式下达执行通知，政府应及时确定执行方法；政府如果需要司法支持，应该按照程序向司法机关提出，司法机关应在权限内，及时按照程序依法作出决定并施之以规范性措施。
　　国家机关坚持宪法和法律至上，坚持运用法治思维和法治方式，坚持各司其职规范用权，才能推进国家法治建设，实现和维护好人民利益。
　　

● 责任编辑：王健