规范城管执法 统一制服只是第一步

　　一支现代化的文明执法队伍，究竟应该具有怎样的形象？对于深陷公信力危机的城管执法部门而言，面临的就是这样的现实追问。各地的不同制服和混杂标识，不仅凸显出城管部门地位的尴尬，也折射出城管执法文明化、规范化的水平堪忧。为此，国务院近期提出，在全国统一和规范管理城管执法制式服装、标志标识，以推进规范文明执法。
　　对于公权力部门而言，统一服装是统一执法权的外在需要。从军人到法官再到警察，制服不仅是便于公众识别执法者身份的标志，更是形成职业素养、凝聚职业认同感的文化符号。长期以来，城管执法制服混杂如同保安，影响到民众对其执法身份的有效识别，也不利于城管执法认同感的形成及其权威的重塑。更重要的是，制服标识混杂的背后，乃是各地不同的城管执法体制编制、不同的执法权限与方式，以致诸多城管执法队伍陷于“杂牌军”的尴尬境地。
　　现代城市治理的复杂性、多样性及相互交织性，使得原有条块分割的部门执法体制捉襟见肘，旨在实现多部门综合执法职能的城管应运而生。换言之，城管的产生，正是为了改变“九龙治水”的部门执法弊症，提高城市治理现代化水平。而这种特殊的执法功能，必然要求城管执法更加强调统一性、规范性。客观而言，近年来城管执法一直处于改革之中，各地探索并不一致，从而造成了目前城管执法从名称、着装到职权、立法均不统一。随着国家行政执法体制改革的深化，于全面依法治国、建设法治政府的时代背景下，加强城管执法的统一化进程势在必行，而统一制服，正是推进这一进程的重要举措。
　　但也应当看到，统一制服标识只是统一城管执法的第一步。在制服外表之下，隐含着城管执法体制不顺、职责边界不清、法律规范不健全等要害问题。实践中，小商贩与城管“宿怨已久”，现实中不惜以命相搏的案例此起彼伏，民众对一些城管执法的粗暴方式也颇有微词。但这些矛盾冲突在很大程度上都是表象，背后的根本问题仍在于执法的统一性、法治化不足。因而，在统一城管制服标识之外，更需要从深层入手，实现城管执法的“多帽合一”。
　　理顺执法体制是前提。这些年，不少舆论呼吁为城管找“婆家”，期望从国家层面设置一个城管综合执法机构，以改变城管缺乏主管部门的状况。然而悖论在于：城管执法承担着综合性的执法职能，如何再在行政组织体系中设置专门的主管部门？虽然中央政府将管理监督城管执法的相关职权划归住建部，并在住建部设立城市管理监督局，但这并非真正意义上的“婆家”。从本质而言，城管体制改革的关键，并非谋求一个更高级别的“婆家”，而是顺应现代城市综合管理需要，在地方行政权力结构中定位城管执法体制，并将其建立在明晰的权责法定基石之上，进而开拓组织法定、权力法定、程序法定、责任法定的法治路径。
　　厘清执法权限是核心。在改变城管体制改革“唯上”的行政化思维后，应当将重心放在权力配置上。城管执法行使的是其他部门的部分执法权，其范围涵盖了住房、环保、工商、水务、交通、食品药品等领域，涉及城管部门与住建、环保、交通、工商、食品药品等诸多行政部门在执法权上的划分和配置。正因此，要从根本上解决多头执法、职责交叉等突出问题，必须从相关部门离析出需要转移给城管的执法职能，科学划分综合执法权与部门专业执法权的边界，推动城管执法权力法定化。
　　统一立法规范是关键。城管执法规范化的一大障碍，是缺乏综合性、基础性、统一性的立法，其执法依据分散于单行法律法规甚至规范性文件，进而导致城管执法权各地配置不一、与其他部门执法权交叉重叠等现象。虽然住建部曾公布《城市管理执法办法(征求意见稿)》，但舆论普遍认为部门规章难免“小马拉大车”之困。城管立法不仅涉及执法范围的厘定，更需要解决体制机制、部门间权力划分、与其他法律法规协调等复杂问题，只有上升为国家或地方组织法层面，适度提高立法位阶，才能从根本上解决掣肘城管执法的问题，真正推动城管执法的规范化和法治化。

● 责任编辑：阿计