北京四中院两周年：让“告官不见官”成为历史

　　2014年12月30日，北京市第四中级人民法院（以下简称“北京四中院”）正式挂牌履职，至今已满两年。两年的时间里，北京四中院坚定不移地落实中央、市委、最高法院和市高级法院各项改革部署，驰而不息地推进跨行政区划法院改革、审判权运行机制改革、内设机构改革等各项改革。两年来，本刊对北京四中院的多项创新机制进行了数次详细报道，“创新的思维”和“改革决心”让北京四中院在短短两年内，形成了一整套卓有成效的机制，从源头上积极破解人民群众反映强烈的“立案难”“诉讼难”“执行难”等问题。同时，也在法院的内部管理机制创新中，下足功夫，大有作为。

“告官不见官”成历史  行政机关负责人出庭全覆盖

　　2016年4月，一起由村民起诉通州区政府不履行法定职责的行政案件，在北京四中院公开开庭审理。本案由院长吴在存担任审判长，通州区区长岳鹏作为被告方代理人出庭应诉。本次庭审邀请了16位政协委员参与旁听，另有约50位通州区的基层干部也赶来旁听了本次案件的审理。
　　原告诉称，原告系通州区梨园地区西小马庄村村民。2015年6月30日，原告根据《中华人民共和国村民委员会组织法》等相关法律、法规的规定，通过中国邮政EMS的方式向西小马庄村村民委员会提出公开该村村集体土地征收征用情况等25项村务信息的申请。西小马庄村村委会于7月2日签收，但未回复。8月4日，原告再次向西小马庄村村委会提出上述村务公开申请，西小马庄村村委会于8月6日再次签收，仍未回复。
　　2015年8月25日，原告根据村民委员会组织法第三十一条之规定，向被告提出《要求区政府责令村务公开申请书》，被告于2015年8月27日签收，但至今未采取任何措施责令村务公开。被告的行为已经构成行政不作为。故原告诉请法院确认被告未在法定期限内责令西小马庄村村委会对原告2015年6月30日提出的村务公开申请进行公开的行为违法；判令被告责令西小马庄村村委会依据村民委员会组织法等相关法律、法规的规定，向原告公开其依法申请的25项村务信息。
　　在庭审过程中，坐在被告席上的岳鹏认真听着，并时不时地低头记录。在这起案件中，除了案件本身，岳鹏本人亲自出庭应诉也成为公众关注的焦点。2015年5月1日，新修订的行政诉讼法正式实施，其中对“民告官”行政诉讼案件作出进一步规定：被诉行政机关负责人应当出庭应诉；不能出庭的，应当委托行政机关相应的工作人员出庭。
　　作为改革法院，北京四中院敢于先行先试，积极创新，推动“行政机关负责人出庭”在该院形成常态。建院至今，北京四中院共受理各类案件5686件。其中，以北京市各区政府为被告的行政案件4290件，占75.4%。两年里，北京四中院积极推动负责人出庭应诉，实现了全市16个区政府负责人出庭全覆盖，行政机关负责人出庭应诉率达到100%，行政机关工作人员出庭率100%。吴在存强调，北京四中院一直在积极推动负责人出庭制度，同时要求负责人不仅要“出庭”，更要“出声”“出效果”。
　　在北京四中院成立两周年的新闻通报会上，吴在存介绍，北京四中院有效延伸审判职能，形成司法与行政的良性互动。建立了司法建议督促反馈机制，跟踪法治政府建议司法建议的落实，有效促进规范执法，源头预防行政争议；建立了行政审判白皮书和典型案例发布机制，定期总结、分析行政执法和行政管理中的突出问题，提出改进建议；采取巡回走访座谈的方式，遍访北京16区政府法制部门，收集到各区政府在管理和执法的六大类200多个问题；以项目化推进方式，围绕重点工作开展前瞻性调研，为首都新机场建设、有效规制惩戒违法建设、京津冀协同发展重点项目建设、疏解非首都核心功能、涉诉非京籍生入学政策等向市政府及相关部门超前提供法律风险评估意见及防控建议，从源头上避免和减少行政争议等。
　　此外，北京四中院建立了政府常务会上法官讲法机制，多名行政法官走进区政府常务会，开展依法行政专题授课。充分履行依法行政教育基地职能作用，承担中央党校、市委党校、市直机关工委党校依法行政的现场教学职能。两年来，超过3000名公务人员、2000余名厅局级领导干部，走进北京四中院旁听行政案件庭审。有效提升行政机关领导和一线执法人员的法治思维和依法行政能力。凭借跨区法院的制度优势和在法治政府建设方面的不懈努力，2016年年底，北京四中院高票获评第四届“中国法治政府奖”。

“立保同步”查封飞机  组合拳化解“三难”

　　2016年11月，一件“查封大飞机”的案件轰动了全国“法院圈”。北京四中院受理了一起涉外合同纠纷案件，应当事人申请并提供担保，该院立即启动“立保同步”工作机制，材料齐备后，仅用三天就完成了对一架飞机的保全措施，为案件随后的审理和执行打下坚实的基础。
　　从2010年起，被告境外某公司长期委托原告国内某航空公司管理一架湾流G-450公务机，为其提供代办飞行手续、飞行员、保养、维修等服务，但一直未支付相关费用。截至原告起诉之日，被告已拖欠各种费用达人民币数千万元。在此情况下，原告某航空公司向北京四中院提起民事诉讼，申请对涉案飞机采取保全措施并提供了相应的担保。
　　北京四中院严格审查原告提供的相关材料，核实权属关系、飞机现状、停放位置等详细情况。材料齐备后，执行法官们立即奔赴首都机场对涉案飞机采取保全措施，全面清点舱内物品并详细登记在案，保全工作顺利完成。至此，从原告方提供材料齐备、开始启动保全措施起，到查封手续办理完毕，北京四中院仅用三天时间，就完成了涉案飞机的保全，有效保障了当事人的合法权益。
　　作为全市首批整建制综合改革试点法院，北京四中院始终在“跨”字上做文章，在“特”字上下功夫，积极探索可复制的改革经验，在民商事案件中逐步建立以“立保同步、保调对接、立审执衔接”为主线的工作机制，大大提高了财产保全的效率，比传统的保全程序提速近三分之二的时间，取得了良好的法律效果和社会效果。
　　建院两年来，北京四中院整个工作思路主要围绕着社会公众最关注的“三难问题”的解决，在初步解决了立案难的情况之下，如何有效地解决诉讼难和执行难是当前面临的新课题。传统模式办理案件从立案、审判到执行，各部门、各阶段彼此独立，存在效率不高、合力不强等问题。为此，北京四中院结合该院一审民商事审判主要管辖金融借款合同纠纷案件和涉外商事案件的特点，打破传统做法，使立、审、执各个环节紧密相连，同时又相互配合，形成合力，确保案件处理及时、高效。据吴在存介绍，如果当事人在立案的同时不能很快地控制住被诉侵权人的财产，接下来就会出现一系列问题。被诉侵权人如果在答辩期间拖延时间，转移财产之后人也躲起来，就会出现“财产难寻，人难找”等问题。针对上述弊端，北京四中院结合审判实践，探索建立了民商事审判“立保同步、保调对接、立审执衔接”的工作机制。在立案的时候同步实施保全，第一时间把被诉侵权人的财产控制住，为案件顺利送达、审判和执行创造了条件。同时，也有利于促使当事人积极通过调解的方式解决纠纷。
　　在立保同步的同时，尽快实施保调对接来化解矛盾。被诉侵权人的财产被封后，主动出现急于应诉，从而缩短了诉讼周期，减少了诉讼成本。在保全案件实施完毕后，承办人员利用向当事人送达裁定书的时机，与双方当事人及时沟通。如果双方当事人都有诚意，马上开展调解工作。推动案件当事人双方和解调解，力求从源头上化解矛盾纠纷。
　　据悉，该院所有保全案件在立案后可立即启动财产调查核实程序，在当事人手续提交完备后，实现普通案件3至4天内、复杂案件7天内办结保全程序，有力防止了被申请人转移财产等问题，并督促被申请人主动现身，积极出庭应诉，推动了民商事纠纷的化解。2016年以来，该院累计成功保全财产价值达105亿元，为后续执行案件取得实效打下了坚实的基础。
　　此外，在保全的环节，“如果当事人没有财产去进行担保，那么法院该如何实施？”“如果保全错了谁来担责？”等问题，北京四中院都给出了具体而有效的应对措施——让当事人从没有担保能力变成有担保能力，从原来担保负担很重变得可以承受。北京四中院与中国保监会协商，创设了一个新的险种——财产保全责任保险。将诉讼财产保全责任险作为一种与金钱担保、物保作用一样的担保物，在发生保全错误时，财产保全申请人依据保险产品的合约，要求保险公司在保险限额内予以赔偿，保证被保全人所遭受到的损失得以赔偿，继而实现诉讼财产保全担保的目的。相当于当事人只用2%的代价来签订一个保险合同，保全的风险由保险公司来承担，而且只选择了几家国有的大型保险公司，信誉好，赔付能力强，可靠又规范。
　　财产保全责任险的创设是对民事诉讼财产保全制度的创新，诉讼保全责任险由保险人直接承担赔偿责任，不仅为当事人维权提供了更为有效的路径，也更有利于降低诉讼当事人的保全风险。
　　同时，为了解决债务人不诚信履约、恶意逃避送达的现象，北京四中院结合审判实践，在全市率先发出《关于有效维护金融债权解决“送达难”在合同中约定送达地址的司法建议》，建议银行、金融机构以合同约定送达地址、明确法律责任的方式解决“送达难”问题，并制作规范化、模板化合同建议条款，促进合同当事人履行诚信义务，得到当事人的普遍好评。

法院创新管理  构建扁平化新模式

　　2016年3月23日，北京四中院成立全国首家司法服务办公室。通过近一年来的有效运行，司法服务办公室在参与政府重大决策事项、规范性文件制定、重点工程建设等重大事项的法律咨询、法律论证中更好地服务法治政府建设。而司法服务办公室的成立，也正是北京四中院在法院管理上的创新模式——平台化管理中的重要组成。
　　北京四中院在落实中央司法改革部署的基础上，着力构建以平台建设为抓手的扁平化管理模式，在对原有内部管理部门集中整合、优化配置后，建设法官执业综合管理平台、审判业务综合管理平台、司法服务综合管理平台、队伍综合管理保障平台等四大工作平台，将涉及执法办案、队伍建设等各项法院管理职能，全面纳入四大平台中，有效减少了内部管理层级，法院各项工作进入系统化、一体化谋划与安排。四大平台的基本构成和运行方式是：依托司法服务办公室，构建司法服务综合管理平台；依托法官委员会，构建法官执业综合管理平台；依托审判委员会，构建审判业务综合管理平台；依托综合行政办公室，构建队伍综合管理保障平台。
　　司法服务综合管理平台是统筹法院对外各项司法服务职能的管理平台。司法服务综合管理平台是以司法服务办公室为核心，围绕司法服务开展工作。其工作职责主要包括：以诉讼便民服务、审判辅助事项、司法公开建设、陪审工作管理为主的审判工作保障；以对外宣传报道、政府关系协调、法治合作共建为内容的公共关系建设；以统一联络窗口、集中意见收集、权威信息发布为主要渠道的对外沟通联络。吴在存介绍，司法服务办公室是本轮司法体制改革下推进法院内设机构改革成立的综合性司法辅助机构，对于法院统筹司法服务职能、提升司法服务水平具有十分重要的意义。
　　法官执业综合管理平台是在大力推进审判权运行机制改革、强化法官主体地位的背景下，探索建立的以法官自治为核心、以去行政化为目标，实现法官群体的自我教育、自我管理、自我监督和自我提高的管理平台。平台主要统筹法官遴选、法官考评、法官奖惩等与法官管理相关的各项工作。平台主要承担了以下工作职能：以法官执业管理、法官活动开展、解决法官合理诉求等为主的法官自治职能；配合、协调上级部门及时调整本院法官员额，确保员额与审判工作相适应的法官遴选职能；抓牢思想政治教育、提升法官业务水平与职业素养为主的法官教育职能；以审判质效、工作业绩、纪律作风等方面的材料为基础，按照相应规则组织对材料进行系统评定法官的考评与奖惩职能。
　　法官委员会委员由北京四中院全体法官担任，并由全体法官按照固定规则选举产生主任、副主任负责日常事务。法官委员会制定章程并按照章程开展工作，独立行使管理权、监督权和表决权。委员会在涉及法官遴选、考评、教育、奖惩等重大事项形成决议后，有权指令其他职能部门执行决议并进行监督。法官委员会在议事和决策过程中落实民主集中制，坚持公平公开原则，通过向党组汇报工作计划与进展，向全体法官报告年度工作，做到对本院全体法官负责。
　　审判业务综合管理平台是将审判研究、审判管理、审判监督等职能整合纳入的管理平台。审判业务综合管理平台依托审委会开展工作，有助于进一步彰显审委会作为本院最高级别审判组织的权威性，充分发挥审委会在总结审判经验、研究重大疑难法律问题等方面的作用。目前，这一平台主要功能作用包括：以总结审判经验，决定审判工作重大事项与验收全院重大调研课题、研究重大案件为内容的审委会职能；以北京四中院司法数据统计分析为基础，结合大数据建设研判审判态势，研究和探索符合司法改革要求、审判规律和本院发展实际的审判质效评估体系，科学制定与开展审判工作考核以及制定审判工作制度规范为内容的审判管理职能；以强化调研管理、总结审判经验、统一裁判尺度为内容的审判研究职能；以创新和加强案件评查工作、对各项审判规章制度落实开展监督检查为内容的平台审判监督等职能。
　　队伍综合管理保障平台是统筹法院队伍建设中各项管理职能的综合管理平台。队伍综合管理保障平台以坚持党建为先、强化职责管理、提升管理效能为管理理念，主要负责以队伍管理与服务保障工作为主的司法行政工作。平台职责包括以党建宣教、干部人事为主要内容的司法政务管理工作以及以办公行政、财务资产、基建后勤、信息技术为内容的司法事务管理工作。队伍综合管理保障平台依托综合行政办公室开展工作。综合行政办公室是落实中央司法体制改革要求，在整建制改革法院设立的综合性司法辅助部门。队伍综合管理保障平台依托综合行政办公室建设，既有助于强化综合行政办公室队伍管理及服务保障职能，同时又明确了综合行政办公室的工作重心和重点，确保综合行政办公室围绕中心工作有序发挥各项职能作用。
　　最高人民法院行政庭庭长、原最高人民法院司改办主任贺小荣这样评价北京四中院的这种创新模式：“在审判权利运行机制方面，积累了非常好的经验，正确处理了审判权、审判管理权、审判监督权三权配置的关系。”
　　两年来，北京四中院的各项创新，都是改革进程中的新生事物，没有先例可循。但是通过两年的运行，院内各部门切实履行和发挥好了各自的职能作用。他们用法治思维和改革精神解决建设发展中的各种困难和问题，为改革的深化推进提供可复制、可借鉴的典型经验。而改革和创新最终的目的是——让人民群众对人民法院司法改革有更多获得感。