精准扶贫，如何实现不落一人？

　　自1986年起，三十年间，我国的反贫困战役一直在“攻坚”，政策几经调整：从“救济式扶贫”到“开发式扶贫”；从“区域性扶贫”到瞄准贫困县、“整村推进”，再到“扶贫入户”……现在，扶贫的最新关键词是——“精准”。
　　精准扶贫，不仅仅是扶贫思路和理念的重大改变，更是扶贫方式从“大水漫灌式”向“精准滴灌式”的转型。
　　按照《中国农村扶贫开发规划》的要求，到2020年，我国所有贫困县摘帽。按照现行标准，我国还有592个国家级贫困县（不含14个集中连片特困地区），至少7000万农村贫困人口。
　　贫困是相对的。到2020年以后，也许我们又会提高贫困标准，在新的标准下解决贫困问题，那又是新一轮扶贫了。如何实现扶真贫、真扶贫,不落一户,不落一人，如果不将顶层制度设计及时提上日程，制定中国自己的扶贫法，建立一套长效的扶贫机制，依法扶贫，中国社会的全面小康之路将变得崎岖而漫长。

从粗放扶贫到精准扶贫

　　1986年，国务院贫困地区经济开发领导小组成立。自此，中国式扶贫——“有组织、有计划、大规模的农村扶贫开发活动”拉开序幕。
　　当年5月14日，时任国务院副总理田纪云主持了第一次领导小组全体会议。根据会议纪要，当时全国农村人均年纯收入在200元以下的约有1.02亿人，占农村总人口的12.2%，“部分农民的温饱问题尚未完全解决”。
　　会议认为，此前多年“平均分散使用力量，一般化的领导方式”，是贫困地区发展缓慢的重要原因。两个月后的第二次领导小组全体会议，宣布了国务院的决定：在原来用于扶持贫困地区资金数量不变的基础上，新增加十亿元专项贴息贷款。
　　此前的1984年，中央划定了18个需要重点扶持的贫困地带，国务院颁布了《关于帮助贫困地区尽快改变面貌的通知》。这是中国首次在官方文件中承认社会主义国家有贫困现象，并设置贫困线来定义贫困。
　　到1986年，依据农村人均年收入和县级单位的财政状况，国定贫困县标准第一次划出：1985年人均纯收入低于150元的县和年人均纯收入低于200元的少数民族自治县，对民主革命时期作出过重大贡献的老区县放宽到300元。这一阶段，甄别贫困户没有统一的收入标准，只凭直观印象：“食不果腹，衣不遮体，房不蔽风雨”，简称“三不户”。
　　1993年，国务院贫困地区经济开发领导小组更名为“国务院扶贫开发领导小组”。同年公布的贫困人口数字显示，农村个人和家庭依靠其收入不能维持其基本的生存需要的绝对贫困人口减少到8000万人。
　　1994年，著名的《国家八七扶贫攻坚计划》出台，开篇第一句出自1992年邓小平南巡时的论断：“社会主义要消灭贫穷。”由于“八七扶贫攻坚计划”强调的是“开发式扶贫”，基层官员主要理解为争取国家资金项目。
　　“八七扶贫攻坚计划”实施的七年间，中央政府累计投入扶贫资金1240亿元，相当于年度财政支出的5%至7%。最终成果是，1993至2000年，中国农村贫困人口从8000万下降到3200万，年均下降速度比改革开放以来的平均减贫速度高3.6个百分点。
　　“国家队”的名单在新世纪头十年遭遇了一次调整，总数仍保持在592个。这期间，出现了争戴“贫困县”帽子的怪现象，“迫使”中央扶贫政策把目标降低到村级，实施“整村推进”。2001年在全国确定了14.8万个贫困村。
　　进入新世纪第二个十年，《中国农村扶贫开发纲要（2011-2020年）》出台，提出到2020年要稳定实现扶贫对象不愁吃、不愁穿，保障其义务教育、基本医疗和住房。同时将农民人均纯收入2300元作为新的国家扶贫标准，这一标准比2009年提高了92%，对应的扶贫对象规模到2011年年底约为1.28亿人。
　　在此期间，在一些贫困地区，国家每年倾注资金扶贫，但是却出现“越扶贫越贫困”的现象。甚至有些地方还出现了“扶贫——脱贫——返贫——再扶贫”的怪圈。
　　2013年11月，习近平到湖南湘西考察，首次作出了“实事求是、因地制宜、分类指导、精准扶贫”的重要指示。2015年10月16日，习近平在2015减贫与发展高层论坛上强调，中国扶贫攻坚工作实施精准扶贫方略，通过扶持生产和就业发展一批，通过易地搬迁安置一批，通过生态保护脱贫一批，通过教育扶贫脱贫一批，通过低保政策兜底一批，广泛动员全社会力量参与扶贫。
　　自此，“精准扶贫”上升为国家战略。

创新机制打破精准扶贫瓶颈

　　在“精准扶贫”方略的指引下， 各地开始改革现行扶贫思路和方式，变大水漫灌为精准滴灌，于是出现了一系列“超常规”扶贫举措和政策“组合拳”：干部驻村帮扶、职业教育培训、扶贫小额信贷、易地扶贫搬迁、电商扶贫、旅游扶贫、光伏扶贫、致富带头人创业培训、龙头企业带动……
　　截至2015年年底，重庆市还有1919个贫困村、48.2万户、165.9万农村人口处于贫困标准线以下。为了打赢扶贫攻坚战，创新精准化扶贫政策，“找准穷人、抓住穷根”，帮助贫困地区群众及时脱贫致富，重庆市于2015年9月出台了《关于精准扶贫精准脱贫的实施意见》。
　　据重庆市扶贫办主任刘戈新介绍，我们既把精准扶贫精准脱贫作为一个目标，更是作为一项措施、一种要求。我们的《意见》字里行间都凸显了精准扶贫精准脱贫、限时打赢扶贫攻坚战的新任务新要求。其中所列政策措施，既关注面上引发贫困的共性问题，通过充分发挥政策、项目、资金等各方面的聚合作用，着力解决基础设施建设、特色产业发展、改善社会民生、加强生态建设、提供金融支持等方面的问题。同时，也更加关注贫困点上的个性问题，根据贫困户不同的致贫原因，从教育资助、医疗救助、低保兜底、产业扶持、转移就业、扶贫搬迁、结对帮扶等各方面制定了一整套政策措施。可以说是全方位、系统而有针对性地解决重庆市的贫困问题。
　　扶贫资金是贫困群众的“保命钱”，是减贫脱贫的“助推剂”，社会各界对扶贫资金的使用管理高度关注。怎样加强扶贫资金监管，重庆市也作了有益的探索。刘戈新说，比如《意见》规定了建立项目建设质量责任终身制，每年对扶贫资金进行全面审计，探索绩效挂钩机制，严肃查处贪污、挪用、挤占扶贫资金行为等相关制度。同时，根据《意见》精神，市财政局、市审计局和市扶贫办联合下发了《关于全面加强扶贫资金监管的意见》，从资金分配的源头、资金运转的过程、资金使用的结果和事后监督问责监管都进行了系统部署。尤其是提出要将扶贫资金惠及贫困人口的情况通过网络进行公开，通过公开，促进公平和高效，建立花钱必问效、无效要追责的制度。这些制度的完善、程序的保障，确保扶贫资金在阳光下运行，真正用到贫困群众身上。
　　扶贫资金监管虽然不容忽视，但是很多贫困地区发展面临的重大难题其实更多的是金融“贫血”问题。作为人口大省，湖南省有704万贫困人口和8000个贫困村，在实现精准扶贫的过程中，扶贫资金缺口很大。为打破“金融扶贫”瓶颈，湖南省针对农村企业和贫困农户贷款难、利息高、风险大等问题，研究出台了《关于做好全省产业扶贫贷款贴息工作的通知》，充分发挥财政专项扶贫资金的引导作用，着力在市、县、乡、村推动金融组织、金融产品和金融服务创新。
　　湖南省副省长张硕辅在接受媒体采访时表示，湖南省由扶贫办和信用联社研究出台了《关于开展金融产业扶贫工作的指导意见》，明确贫困农民小额授信1万至5万元“免抵押、免担保”，在贷款利息上执行国家基准利率、扶贫资金贴息等一系列优惠政策。这些政策文件的出台，将在很大程度上缓解贫困地区扶贫经济组织和贫困农民产业发展资金需求。
　　张硕辅进一步介绍说，在市级层面，如怀化市研究制定了《怀化市农业产业扶贫融资担保有限公司组建方案》，组建怀化农业产业扶贫融资担保有限公司，注册资金两亿元，其中自然人出资0.8亿元，市、县政府出资1.2亿元，年底前可开展金融信贷担保业务。县级层面，我们安排3000万元财政专项扶贫资金，鼓励县级建立小额信贷风险化解机制，缓解贫困农户贷款难问题；在县级层面，湖南省引进了中国扶贫基金会中和农信小额贷款公司，在12个重点县成立农民自立服务社。在村级层面，创立龙头企业担保和村级微型担保小额贷款两种模式。如芷江县成功探索了“扶贫对象+龙头企业+银行”模式，当地龙头企业和翔鸭业想扩大规模但苦于得不到银行贷款，后来由县扶贫办牵线，和翔鸭业作为担保，岩桥乡石板溪村每个贫困户从县农行贷款5万元作为股本，投资到和翔辉鸿养鸭合作社发展芷江鸭养殖，贷款利息由县扶贫办从每个参股贫困人口400元/年的直接帮扶资金中支付。2016年3月，94户贫困户每户分红4000元。

精准扶贫需要一部综合性的“扶贫条例”

　　尽管全国各地对精准扶贫进行了各种各样的尝试和探索，但是，单纯依靠一个政策、一项举措让上百万人脱贫已不现实，扶贫政策边际效应不断递减。在这种情况下，如何通过制度设计落实精准扶贫，提高实效，建立一种长效机制，必须尽早提上日程。
　　事实上，伴随着我国依法治国战略的全面推进，已经有部分地方政府在落实国家扶贫开发纲要的专门立法方面进行了大胆的探索，黑龙江省、湖北省、广东省、陕西省、重庆市以及内蒙古自治区等十几个省区先后制定了农村扶贫开发条例，宁夏回族自治区的农村扶贫条例也在2016年５月１日正式实施。
　　这些省区出台的扶贫条例，在结合本地区实际情况、规范扶贫活动、增强扶贫实效方面进行了更多的探索。具体表现在：既规范扶贫对象的确定程序，明确规定地方财政安排扶贫资金的比例，而且建立扶贫项目责任制、合同管理制、质量和安全保证制、公开公示制、绩效评估和检查验收制等，加大对扶贫资金的监管力度。
　　不可否认，我国现有的地方扶贫立法，在扶贫目标的准确度、扶贫标准的明确性、扶贫措施的针对性方面更具优势，对于规范地方政府扶贫工作、落实扶贫任务、保证政府扶贫工作的连续性和稳定性、调动各部门扶贫力量持久发力起到了重要作用。但是，实现精准扶贫首先要求扶贫对象应当是所有的贫困人群，不应有所遗漏。作为面向未来的扶贫立法，是照搬现有地方农村扶贫开发条例的内容，将扶贫对象锁定农村具有劳动能力的农户？还是基于城乡统筹，制定一部综合性的“扶贫条例”，有所创新？这个问题显然值得重新考量。
　　在北方民族大学法学院教授张静看来，从城乡统筹、缩小城乡差别的角度思考，制定综合性的“扶贫条例”，更符合未来社会治理的大趋势。
　　张静解释说，新中国的扶贫活动走过了三十多年，取得了显著成果。我国贫困人口的现状，一是现阶段的贫困人员分布更加分散，且多数分布在生态脆弱、产业开发成本偏高的山区，产业开发的成本和难度增大。二是不论城镇还是农村，导致贫困的原因越加趋同，需要解决的是大病看不起、养老有困难、无力支付非义务教育经费、就业困难。与此相应的扶贫模式也发生了变化，从开发式扶贫向综合保障型扶贫转变。综合扶贫是以社会保障托住底，以扶贫开发为重要方式，以社会扶贫为重要补充，是集社会政策、行业扶贫、区域政策于一体的综合治理格局，是一种多角度、全方位的扶贫机制。在综合扶贫格局中，社会保障和公共服务均等化建设成为保障贫困人口平等享有生存权和发展权的重要工程。无论当前还是未来，平等与公平是社会共同的价值取向，因此，制定涵盖所有贫困人员的“扶贫条例”，适应未来扶贫模式发展的趋势，更符合中国未来社会政策的改革方向。
　　张静认为，基本公共服务均等化是我国未来社会改革发展的重要内容，更是贫困地区人口提高生存质量、平等享有发展成果的重要路径，实现这一目标的优选方案就是城乡一体化建设。截至2012年，我国的城镇人口就已经达到52.6%，未来十年，中国还将有上亿的农村人口转为城镇人口。贫困农村地区主要是基础公共服务获得太少的问题。如村组道路交通欠账、农村生产用电供应不足、清洁饮用水不足、优质教育资源集中在中心城区、优质医疗资源集中在中心城市等。制定综合的扶贫条例，更有利于各级政府统一规划教育机构的布局和师资配置，规划覆盖城乡的公共交通、清洁饮用水、文化服务等公共服务建设，统筹安排助学资金等，更有利于早日实现基本公共服务均等化的目标，使农村贫困人口在摆脱贫困的过程中感受公平与平等。
　　“综合考虑，制定一部综合性‘扶贫条例’不仅应当，而且可行。”张静说，“唯有此，才有可能制定覆盖所有贫困群体的法规，实现精准扶贫，大大提升我国扶贫工作的实效性，实现各地的和谐发展。”