个税改革，“前置程序”很重要

　　一段时间以来，有关个人所得税改革的一些“风声”陆续传出。先是刚刚卸任的财政部部长楼继伟，在卸任前曾向媒体透露个人所得税等改革正在积极推进。后来又有消息传出，财政部刚刚进行了内部的机构调整，将财政部税政司的所得税处分拆成了个人所得税处和企业所得税处——舆论认为，单独成立个人所得税处，意味着个人所得税的相关改革将提速。紧接着，一条“年收入12万元以上属于高收入人群，要多缴个人所得税”的传闻又刷爆了微信朋友圈等社交媒体，尽管这则传闻随后被证实为误读和谣言，但从其吸引眼球的能力，依然不难看出人们对个税改革的关注。

敏感的改革，现实的痛点

　　这些年来，个税领域之改革但凡有所动作，总能在第一时间引发媒体和舆论的强烈关注，牵动着亿万大众的敏感神经。原因无他，利益攸关也。作为一个普通公民，只要工资收入达到一定的额度标准（现时的个人所得税起征点是3500元），就能在工资条中看到“代扣税”一项，对所谓税前与税后收入有切身的感受。事实上，个人所得税因为涉及的纳税人基数庞大，承担着调节收入分配的功能，加之当前的个税制度不尽合理难言完善，所以屡屡成为公众热议的对象。
　　回顾过去这些年来个税改革的过程，从对公民个人收入征税的时间点观察，从1986年至今，我国的个税起征点经历了数次调整，最近一次的调整是2011年，个税的起征点也定格在了3500元这个现时被普遍吐槽的额度标准上。但是，随着物价水平的上涨和货币购买力的下降，3500元的月工资收入已经接近部分省市的最低工资标准，是彻彻底底的“低收入”。也因此，社会和公众对于2011年所确定的个税起征点吐槽不断，认为早该调高，因为现时似乎已经彻底沦为“工薪所得税”。
　　个税改革万众瞩目、势在必行，是真正牵一发而动全身的微观改革领域，关涉社会转型期分配正义的实现。毫不夸张地说，这是敏感但又不得不为的改革深水区，也直接触动社会利益格局的现实痛点。

推进改革，由“前置程序”保驾护航

　　个人所得税改革，不是简单的个税起征点的调整，还包括税制的变化、收入扣除内容的调整等，根据官方的说法，未来的改革方向是推进考虑个人支出、家庭负担及个人收入来源多元化等因素的“综合与分类”相结合的改革步骤。不论怎么改革，最关键的问题是，如此牵涉千万人利益的改革过程，必须要避免小圈子决策、拍脑袋决策或者黑箱决策等为人诟病的决策模式，否则难免遭人诟病。如何避免前述种种？关键在于落实程序正义，在前期扎实的调查研究与充分沟通的基础上，通过理性的商谈程序寻获改革共识，推进改革进程。
　　下面，笔者将以个税起征点的调整为例，简要说明如何通过正当程序来调查沟通、理性商谈进而寻找和凝聚共识。毕竟，个人所得税改革不可能一步到位，只能通过渐进的方式逐步实现。目前来看，最迫切也最可行的改革动作是个税起征点的调整。
　　首先，委托相关的智库单位，通过扎实的数据挖掘，把握各个区域乃至全国的平均薪资水平与生活成本。在此基础上，对于如何确定个税起征点，形成若干个智库版本的初步调整方案。其次，将上述初步方案公之于众，在一定的期限内公开征求公众意见，包括选择投票。结合公众的反馈和倾向对上述方案进行审酌修改。最后，确定一个修改后的最优方案，正式进入相应的行政与法律程序，最终通过并实施。
　　可以看到，在上述一系列过程中，独立于政府的第三方智库发挥的作用是最关键的。从前期的调查研究与数据挖掘，形成初步方案，到后期的方案遴选与修改完善，甚至与公众的互动与沟通，这些工作都可以由智库来完成。当然，智库只是提供政策咨询与建议的单位，最终的决策权还是在相关的政府部门。
　　因此，我这里所强调的程序正义，不是传统上所谓的“走程序”，而是在正式的行政与法律程序之外，需先经过一个由独立于政府的第三方智库主导的调研、沟通、商谈的决策的“前置程序”。这一前置程序之所以是必要的，就在于个税改革（包括个税起征点的调整），涉及最大多数公众的切身利益，因此，必须以一定的形式充分实践科学决策和民主决策。目前来看，要真正实现科学决策和民主决策，就必须借重独立第三方的智识资源与沟通平台，这也是我强调要重视“前置程序”的因由。
　　然而，揆诸现实，虽然个税改革在可预见的未来将全面提速，个税起征点的调整也箭在弦上不得不发，但我们似乎并没有发现主管机关在“前置程序”上有什么着力。改革也好，调整也罢，现在更多是以一种犹抱琵琶半遮面的秘而不宣的低调方式由相关政府部门在推动。
　　所以，在这里我善意地提醒一下我们的相关部门：政府也许很重视这项改革与调整工作，但如果不在传统行政与法律程序之外的“前置程序”上下功夫，也许最后所呈现的决策效果会不符预期，吃力不讨好，甚至闹得群议汹汹，怨声载道，严重背离这项改革的初衷。
　　（作者系上海交通大学法学院博士研究生）

● 责任编辑：阮莹