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本刊简介《监察委：反腐全覆盖》系列报道之五
王岐山在国家监察体制改革试点调研时的讲话有何深意？
-- ——独家专访国家社科重大项目《健全反腐败领导体制机制研究》首席专家吴建雄教授
近日，中共中央政治局常委、中央纪委书记、中央深化国家监察体制改革试点工作领导小组组长王岐山到北京、山西、浙江就开展国家监察体制改革试点工作调研时，对深化国家监察体制改革的任务目标、基本原则和试点工作等提出了明确要求。为深刻理解改革国家监察体制的重要意义和科学内涵，本社记者专访了国家社科重大项目《健全反腐败领导体制机制研究》首席专家、中国反腐败司法研究中心主任、湘潭大学教授吴建雄。
民主与法制社：吴教授您好，十八届六中全会刚刚结束，中央办公厅就下发了“在京浙晋开展国家监察体制改革试点方案”。此后，王岐山又到试点地区调研并发表重要讲话，我们关注到，此前您和马怀德教授等学者发表的文章，同中央试点改革方案精神基本吻合。在此向您请教几个问题，期待能够得到您的解答。
吴建雄：十分高兴与你们共同探讨国家监察体制重大改革热点话题。其实，我发表的文章，都是我们研究过程中，学习领会习近平总书记反腐败战略思想，强化“四个意识”的个人体会和感悟。反腐败体制研究是一个重大的政治课题。必须在坚持党的领导问题上旗帜鲜明，决不能含糊其辞、语焉不详。正如王岐山所说，我国正处在深化改革、实践探索的变革时期，凡是有利于党的领导的就必须坚持和加强。这正是我们开展监察体制改革研究的出发点和落脚点。
王岐山在调研时强调，六中全会是全面从严治党的再动员、再出发，国家监察体制改革试点是落实全会精神的重大举措。这是对国家监察体制改革时代背景的深刻阐述。十八届六中全会确立了习近平总书记的核心领导地位。我们必须在思想上衷心拥护核心、政治上坚决维护核心、组织上自觉服从核心、行动上主动看齐核心。这是因为，核心代表着党和国家与人民的根本利益，对核心的忠诚，就是对党的忠诚、对国家的忠诚、对人民的忠诚。而这种忠诚必须是绝对的，如果忠诚不绝对，就是绝对的不忠诚。要突出讲政治信仰、讲政治担当，这种政治担当，是出自忠诚的真担当、牢记使命的大担当、直面问题的铁担当，这是深化监察体制改革必须秉持的基本理念和根本政治立场。
民主与法制社：王岐山在调研中指出：监察委员会实质上是反腐败机构，是监督执法机关，并提出：“监察体制改革的任务是整合行政监察、预防腐败和检察机关查处贪污贿赂、失职渎职以及预防职务犯罪等工作力量，成立监察委员会。”我们应该如何理解这其中的深意?
吴建雄：这是对监察委员会基本属性和机构如何整合的权威性定论。长期以来，在我国党风廉政建设和反腐败斗争话语中，执纪执法的专责主体并不是十分清晰，党的纪检、行政监察、检察侦查、腐败预防、行政审计乃至公安、税务、海关、工商等行政执法机构都负有廉政和反腐职责。国家监察作为反腐败专责机构地位的确立，与党的纪律检查作为党风廉政建设专责机构地位相对应，形成了党风廉政建设与反腐败工作两个专门责任支撑点。这就改变了长期以来党风廉政建设和反腐败责任主体分散的状况。可以预见，一个在党的领导下，以党的纪检和国家监察为主导，以相关执法、司法机关为配合的反腐败体制机制的新格局呼之欲出。
关于机构如何整合的问题，学界、实务界均有不同的看法和猜测。王岐山的讲话十分明确地回答了监察体制改革涉及两大国家机关，即各级政府和各级检察机关。这是党中央着眼于建设廉洁政治、坚决反对腐败，推进国家治理体系和治理能力现代化重大战略决策。当下，政府之下的监察职能，其监督对象、手段、方式均不适应反腐败工作需要，加上现行纪检监察合署办公模式，行政监察职能很容易被遮蔽是不争的事实。检察机关查处贪污贿赂、失职渎职以及预防职务犯罪等工作力量的转隶，理论界早就有人主张。在香港，由廉政公署来行使职务犯罪侦查权就是经实践证明非常成功的做法。现行政府的预防腐败机构基本上名不副实，主要从事有关协调、转办工作；而检察机关预防机构长期以来也是职能定位不准，职责权限不清。改革监察体制，将政府监察、预防和检察反贪、反渎、预防等力量整合，有利于推进惩治和预防腐败的一体化、程序化和法治化，破解反腐权力分散、惩治腐败不力、预防腐败虚化的困局，为深入推进反腐败斗争提供有力的体制机制和组织保障。
民主与法制社：王岐山指出，监察体制改革试点工作要联系本地区实际，发现问题、解决问题，为改革全面铺开和制定国家监察法提供实践基础。在全国人大常委会就试点工作作出有关决定后先完成检察机关反贪等部门的转隶。但是，还是有人担心，这次国家监察体制改革在三省市试点，会不会突破了法律？未来是会形成“一府一委两院”的结构吗？
吴建雄：那种认为试点会突破法律的担心是完全不必要甚至是错误的。王岐山在三地试点调研时的讲话，既阐明了监察体制改革试点作为立法实践基础的必要性，又表明了监察体制改革的法定程序。即由最高权力机关依法授权试点地区开展改革探索，待取得实践经验后修改法律，在此基础上再在全国铺开。全国人大常委会对试点地区的机构整合等体制性问题作出决定，就是试点工作的法律依据。监察体制改革试点，是一种局部性的实践性探索，这是符合我国宪法的精神和原则的，是在中国特色社会主义国体政体框架内的制度创新。我们必须看到，任何一项法律制度，都要适应社会文明进步的需要，如果不适应，就需要改革和调整，这是经济基础决定上层建筑基本规律所决定的。中央选择京浙晋作为改革试点，就是要通过实践探索，总结经验，将健全国家监察体制的科学决策上升为法律，为修订宪法、行政监察法等相关法律创造条件，为改革全面实施提供法律依据。
我理解，监察委员会行使的是国家监督职能，而国家监督就必须以人民代表大会制度为前提，同行政机关、人民法院、人民检察院一样，由人民代表大会产生，对它负责并受它监督。这样我国的权力架构将由人民代表大会制度下的“一府两院”变为“一府一委两院”，也就是说，监察委员会与政府和法院、检察院具有同等的宪法地位。我以为，这一格局体现了中国特色社会主义的制度优势。我国从先秦开始到明清几千年，就有自上而下“监察百官，整顿吏治”的监察御史制度。吸取传统文化精华，借鉴国（域）外经验，结合我国人民主权国家的制度要求，将设置在政府和检察机关内的反腐机构独立出来，整合升格为独立的国家层面的反腐机构，在党中央的领导下，由人大选举并接受人大监督，反映了“权力属于人民”和“人民监督权力”的社会主义本质。可强化权力机关在反腐败领导体制中依法监督作用，使人大对权力运行的监督通过法定程序落到实处；可促进人民监督与国家监督相互促进，人民监督的诉求通过国家监督得以实现，国家监督从人民监督的诉求中获得资源和动力，从而充分体现反腐败以人民为中心的价值导向。这将是国际上独具特色的先进的社会主义反腐体制。
民主与法制社：据了解，现行的纪检监察合署办公体制，是“一套人马两块牌子”，内设机构为“纪检监察室”，主要履行党内执纪问责监督职能。王岐山在调研讲话中，提到了监察委员会与党的纪律检查委员会合署办公。请问，这个合署办公和现行合署办公有何区别？试点中需要解决哪些问题？
吴建雄：国家监察机构的升格，监察职能的强化，意味着既有的纪检监察合署办公体制的优化。监察内设机构需从现有的纪检监察室分离出来，设置衔接紧密、制约有效监察内设机构。形成党纪检查、国家监察并行的内设机构格局。新型的纪检监察合署办公体制，是符合从“破纪”到“破法”、从违法到犯罪的腐败滋生规律的，也是符合中国共产党执政的政权运行机理的。习近平总书记在十八届中央纪委六次全会上指出：“我国公务员队伍中党员比例超过80%，县处级以上领导干部中党员比例超过95%。因此，监督国家公务员正确用权、廉洁用权是党内监督的题中应有之义。”这正是党的自身监督与国家机器监督合署运行的制度基础和现实基础。
合署办公是执纪与执法的双管齐下，但不是职责权限的错位和混用。执纪与执法要严格实行手段措施的分开。由于党内纪律检查和行政监察的对象属于违纪违规性质，尚未触犯国家刑事法律，处于“四种形态”中的前三种状态，因而只能采取一般调查手段，不能使用限制或者剥夺被调查人人身自由、财产自由、通讯自由等刑事诉讼法规定的强制措施和侦查措施。只有进入第四种形态即立案审查，并按程序进入刑事调查环节后，才能采取刑事拘留、监视居住、取保候审、依法逮捕等法律规定的强制措施。与之相应，现行纪委的“双规”措施将会取消。这是监察执法与纪检执纪在性质、手段上的重要区别。只有实现执法与执纪的严格分离，才能充分发挥把纪律挺在前面的腐败防控优势，防止出现违法违规办案甚至冤假错案，保证办案的质量和效果，维护党的执政形象和国家法治形象。
北京、山西、浙江国家监察体制改革的试点，应坚持问题导向，着眼于解决好三个问题：一是机构整合中职能部门设置如何科学合理问题，二是监察执法的基本职权如何配置和运行问题，三是合署办公如何实现责权明晰、规范高效问题。同时，还应及时总结实践经验。包括总结探索机构整合的成功做法，为完善立法提供可供参照的实践支撑；总结探索规范执纪执法经验，完善合署办公程序机制；总结探索反腐侦查与反腐司法的配合制约经验，完善监察机关与检察机关的衔接机制，总结探索执纪与执法整合后的队伍建设经验，加强专业化能力建设等等。
民主与法制社：我们注意到，您是一位资深的学者型高级检察官，又是一位全国检察业务专家，您的很多研究成果，都是强调职务犯罪侦查权是检察机关法律监督不可缺少的权力，而您对监察制度的研究，却提出将职务犯罪侦查权剥离检察机关，这个问题您是怎样考虑的？
吴建雄：关于监察体制的认识和思考，是我在承担国家社科基金重大项目《健全反腐败领导体制与工作机制研究》的过程中逐步形成的。作为一名检察理论学者和检察业务专家，我曾是坚定的检察侦查权合理论者，其依据就是宪法关于法律监督的职能定位。一直认为，如果没有侦查权，法律监督就难以实现。随着研究的深入，深感任何一项权力配置，都是社会文明进步的需要，而不是某项法律规定的结果。理论研究的要义在于探索规律，从规律中寻求答案。健全我国反腐败体制机制，必须有政治架构上的全局思维，必须运用政治学的逻辑观察思考，并敢于自我超越甚至自我否定，虽然这很痛苦，但作为一个有良知的学者，应当有追求真理的勇气和责任，于是形成了整合行政监察权和检察侦查权的基本观点。
民主与法制社：吴教授您好，十八届六中全会刚刚结束，中央办公厅就下发了“在京浙晋开展国家监察体制改革试点方案”。此后，王岐山又到试点地区调研并发表重要讲话，我们关注到，此前您和马怀德教授等学者发表的文章，同中央试点改革方案精神基本吻合。在此向您请教几个问题，期待能够得到您的解答。
吴建雄：十分高兴与你们共同探讨国家监察体制重大改革热点话题。其实，我发表的文章，都是我们研究过程中，学习领会习近平总书记反腐败战略思想，强化“四个意识”的个人体会和感悟。反腐败体制研究是一个重大的政治课题。必须在坚持党的领导问题上旗帜鲜明，决不能含糊其辞、语焉不详。正如王岐山所说，我国正处在深化改革、实践探索的变革时期，凡是有利于党的领导的就必须坚持和加强。这正是我们开展监察体制改革研究的出发点和落脚点。
王岐山在调研时强调，六中全会是全面从严治党的再动员、再出发，国家监察体制改革试点是落实全会精神的重大举措。这是对国家监察体制改革时代背景的深刻阐述。十八届六中全会确立了习近平总书记的核心领导地位。我们必须在思想上衷心拥护核心、政治上坚决维护核心、组织上自觉服从核心、行动上主动看齐核心。这是因为，核心代表着党和国家与人民的根本利益，对核心的忠诚，就是对党的忠诚、对国家的忠诚、对人民的忠诚。而这种忠诚必须是绝对的，如果忠诚不绝对，就是绝对的不忠诚。要突出讲政治信仰、讲政治担当，这种政治担当，是出自忠诚的真担当、牢记使命的大担当、直面问题的铁担当，这是深化监察体制改革必须秉持的基本理念和根本政治立场。
民主与法制社：王岐山在调研中指出：监察委员会实质上是反腐败机构，是监督执法机关，并提出：“监察体制改革的任务是整合行政监察、预防腐败和检察机关查处贪污贿赂、失职渎职以及预防职务犯罪等工作力量，成立监察委员会。”我们应该如何理解这其中的深意?
吴建雄：这是对监察委员会基本属性和机构如何整合的权威性定论。长期以来，在我国党风廉政建设和反腐败斗争话语中，执纪执法的专责主体并不是十分清晰，党的纪检、行政监察、检察侦查、腐败预防、行政审计乃至公安、税务、海关、工商等行政执法机构都负有廉政和反腐职责。国家监察作为反腐败专责机构地位的确立，与党的纪律检查作为党风廉政建设专责机构地位相对应，形成了党风廉政建设与反腐败工作两个专门责任支撑点。这就改变了长期以来党风廉政建设和反腐败责任主体分散的状况。可以预见，一个在党的领导下，以党的纪检和国家监察为主导，以相关执法、司法机关为配合的反腐败体制机制的新格局呼之欲出。
关于机构如何整合的问题，学界、实务界均有不同的看法和猜测。王岐山的讲话十分明确地回答了监察体制改革涉及两大国家机关，即各级政府和各级检察机关。这是党中央着眼于建设廉洁政治、坚决反对腐败，推进国家治理体系和治理能力现代化重大战略决策。当下，政府之下的监察职能，其监督对象、手段、方式均不适应反腐败工作需要，加上现行纪检监察合署办公模式，行政监察职能很容易被遮蔽是不争的事实。检察机关查处贪污贿赂、失职渎职以及预防职务犯罪等工作力量的转隶，理论界早就有人主张。在香港，由廉政公署来行使职务犯罪侦查权就是经实践证明非常成功的做法。现行政府的预防腐败机构基本上名不副实，主要从事有关协调、转办工作；而检察机关预防机构长期以来也是职能定位不准，职责权限不清。改革监察体制，将政府监察、预防和检察反贪、反渎、预防等力量整合，有利于推进惩治和预防腐败的一体化、程序化和法治化，破解反腐权力分散、惩治腐败不力、预防腐败虚化的困局，为深入推进反腐败斗争提供有力的体制机制和组织保障。
民主与法制社：王岐山指出，监察体制改革试点工作要联系本地区实际，发现问题、解决问题，为改革全面铺开和制定国家监察法提供实践基础。在全国人大常委会就试点工作作出有关决定后先完成检察机关反贪等部门的转隶。但是，还是有人担心，这次国家监察体制改革在三省市试点，会不会突破了法律？未来是会形成“一府一委两院”的结构吗？
吴建雄：那种认为试点会突破法律的担心是完全不必要甚至是错误的。王岐山在三地试点调研时的讲话，既阐明了监察体制改革试点作为立法实践基础的必要性，又表明了监察体制改革的法定程序。即由最高权力机关依法授权试点地区开展改革探索，待取得实践经验后修改法律，在此基础上再在全国铺开。全国人大常委会对试点地区的机构整合等体制性问题作出决定，就是试点工作的法律依据。监察体制改革试点，是一种局部性的实践性探索，这是符合我国宪法的精神和原则的，是在中国特色社会主义国体政体框架内的制度创新。我们必须看到，任何一项法律制度，都要适应社会文明进步的需要，如果不适应，就需要改革和调整，这是经济基础决定上层建筑基本规律所决定的。中央选择京浙晋作为改革试点，就是要通过实践探索，总结经验，将健全国家监察体制的科学决策上升为法律，为修订宪法、行政监察法等相关法律创造条件，为改革全面实施提供法律依据。
我理解，监察委员会行使的是国家监督职能，而国家监督就必须以人民代表大会制度为前提，同行政机关、人民法院、人民检察院一样，由人民代表大会产生，对它负责并受它监督。这样我国的权力架构将由人民代表大会制度下的“一府两院”变为“一府一委两院”，也就是说，监察委员会与政府和法院、检察院具有同等的宪法地位。我以为，这一格局体现了中国特色社会主义的制度优势。我国从先秦开始到明清几千年，就有自上而下“监察百官，整顿吏治”的监察御史制度。吸取传统文化精华，借鉴国（域）外经验，结合我国人民主权国家的制度要求，将设置在政府和检察机关内的反腐机构独立出来，整合升格为独立的国家层面的反腐机构，在党中央的领导下，由人大选举并接受人大监督，反映了“权力属于人民”和“人民监督权力”的社会主义本质。可强化权力机关在反腐败领导体制中依法监督作用，使人大对权力运行的监督通过法定程序落到实处；可促进人民监督与国家监督相互促进，人民监督的诉求通过国家监督得以实现，国家监督从人民监督的诉求中获得资源和动力，从而充分体现反腐败以人民为中心的价值导向。这将是国际上独具特色的先进的社会主义反腐体制。
民主与法制社：据了解，现行的纪检监察合署办公体制，是“一套人马两块牌子”，内设机构为“纪检监察室”，主要履行党内执纪问责监督职能。王岐山在调研讲话中，提到了监察委员会与党的纪律检查委员会合署办公。请问，这个合署办公和现行合署办公有何区别？试点中需要解决哪些问题？
吴建雄：国家监察机构的升格，监察职能的强化，意味着既有的纪检监察合署办公体制的优化。监察内设机构需从现有的纪检监察室分离出来，设置衔接紧密、制约有效监察内设机构。形成党纪检查、国家监察并行的内设机构格局。新型的纪检监察合署办公体制，是符合从“破纪”到“破法”、从违法到犯罪的腐败滋生规律的，也是符合中国共产党执政的政权运行机理的。习近平总书记在十八届中央纪委六次全会上指出：“我国公务员队伍中党员比例超过80%，县处级以上领导干部中党员比例超过95%。因此，监督国家公务员正确用权、廉洁用权是党内监督的题中应有之义。”这正是党的自身监督与国家机器监督合署运行的制度基础和现实基础。
合署办公是执纪与执法的双管齐下，但不是职责权限的错位和混用。执纪与执法要严格实行手段措施的分开。由于党内纪律检查和行政监察的对象属于违纪违规性质，尚未触犯国家刑事法律，处于“四种形态”中的前三种状态，因而只能采取一般调查手段，不能使用限制或者剥夺被调查人人身自由、财产自由、通讯自由等刑事诉讼法规定的强制措施和侦查措施。只有进入第四种形态即立案审查，并按程序进入刑事调查环节后，才能采取刑事拘留、监视居住、取保候审、依法逮捕等法律规定的强制措施。与之相应，现行纪委的“双规”措施将会取消。这是监察执法与纪检执纪在性质、手段上的重要区别。只有实现执法与执纪的严格分离，才能充分发挥把纪律挺在前面的腐败防控优势，防止出现违法违规办案甚至冤假错案，保证办案的质量和效果，维护党的执政形象和国家法治形象。
北京、山西、浙江国家监察体制改革的试点，应坚持问题导向，着眼于解决好三个问题：一是机构整合中职能部门设置如何科学合理问题，二是监察执法的基本职权如何配置和运行问题，三是合署办公如何实现责权明晰、规范高效问题。同时，还应及时总结实践经验。包括总结探索机构整合的成功做法，为完善立法提供可供参照的实践支撑；总结探索规范执纪执法经验，完善合署办公程序机制；总结探索反腐侦查与反腐司法的配合制约经验，完善监察机关与检察机关的衔接机制，总结探索执纪与执法整合后的队伍建设经验，加强专业化能力建设等等。
民主与法制社：我们注意到，您是一位资深的学者型高级检察官，又是一位全国检察业务专家，您的很多研究成果，都是强调职务犯罪侦查权是检察机关法律监督不可缺少的权力，而您对监察制度的研究，却提出将职务犯罪侦查权剥离检察机关，这个问题您是怎样考虑的？
吴建雄：关于监察体制的认识和思考，是我在承担国家社科基金重大项目《健全反腐败领导体制与工作机制研究》的过程中逐步形成的。作为一名检察理论学者和检察业务专家，我曾是坚定的检察侦查权合理论者，其依据就是宪法关于法律监督的职能定位。一直认为，如果没有侦查权，法律监督就难以实现。随着研究的深入，深感任何一项权力配置，都是社会文明进步的需要，而不是某项法律规定的结果。理论研究的要义在于探索规律，从规律中寻求答案。健全我国反腐败体制机制，必须有政治架构上的全局思维，必须运用政治学的逻辑观察思考，并敢于自我超越甚至自我否定，虽然这很痛苦，但作为一个有良知的学者，应当有追求真理的勇气和责任，于是形成了整合行政监察权和检察侦查权的基本观点。