新建构、新机构、新结构：国家监察体制改革试点之透视

　　从强力推进巡视全覆盖、派驻监督全覆盖，到明确要求监察全覆盖；从中共中央办公厅印发《关于在北京市、山西省、浙江省开展国家监察体制改革试点方案》（以下简称《方案》），到通过《全国人大常委会关于在北京市、山西省、浙江省开展国家监察体制改革试点工作的决定》（以下简称《决定》）；从中共中央政治局常委、中央纪委书记、中央深化国家监察体制改革试点工作领导小组组长王岐山赴北京、山西、浙江就开展国家监察体制改革试点工作调研，到北京、山西、浙江紧锣密鼓地开展有关试点工作……国家监察体制改革试点渐行渐近，是全面深化改革、全面依法治国、全面从严治党的大手笔。新建构、新机构、新结构，三者分别侧重宏观、中观、微观，共同折射出国家监察体制改革试点的新气象。

新建构：建立集中统一、权威高效的监察体系

　　《方案》强调，国家监察体制改革是事关全局的重大政治改革，是国家监察制度的顶层设计。其中的“顶层设计”，揭示出国家监察体制改革具有建构性的意蕴。《方案》与《决定》还都明确写道：“建立集中统一、权威高效的监察体系。”其中的“建立”不同于“完善”，更是直接反映出国家监察体制改革的构建性或者说建构性、创新性、深刻性，而不是小修小补、零敲碎打，正如王岐山在试点地区调研时所强调，构建权威高效的国家监察体系，推进国家治理体系和治理能力现代化。这种构建，呈现出体系性建构、政治性建构、法律性建构的多种面相，体现了全面深化改革、全面依法治国和全面从严治党的有机统一。
　　体系性建构——建立集中统一、权威高效的监察体系，实现对行使公权力的公职人员监察全面覆盖。我国有行政监察法、《人民法院监察工作条例》《人民检察院监察工作条例》，监察法制碎片化，监察对象有空白。特别是行政监察针对的只是狭义政府，而不是广义政府，无法做到全覆盖，造成了很多“漏网之鱼”，与十八大以来党内监督已实现全覆盖的形势不相适应。建立集中统一、权威高效的监察体系，实现监察对象与范围“不留死角”“不留盲区”，势在必行，刻不容缓。
　　政治性建构——国家监察体制改革是事关全局的重大政治改革，是国家监察制度的顶层设计。其全局性、政治性，突出表现在由同级人民代表大会产生监察委员会，将长期以来的地方“一府两院”改变为“一府两院一委”，是对我国根本政治制度——人民代表大会制度的重要完善。如此重大复杂的政治体制改革，多年来少见，彰显出中央的改革决心与魄力。由此也不难理解，中央决定在部分地区进行改革试点，先行先试，积累经验，并成立深化监察体制改革试点工作领导小组，对试点工作进行指导、协调和服务，由王岐山担任组长；对试点地区，则要求由省（市）委书记担任深化监察体制改革试点工作小组组长。
　　法律性建构——运用法治思维与法治方式开展国家监察体制改革试点，改革试点做到了于法有据。改革俗称“变法”，是“变”法而不是“弃”法，是为了把法变得更好，而不是糟蹋法。全面深化改革与全面依法治国，如鸟之双翼、车之双轮，既各有侧重，又相辅相成。2016年12月25日，第十二届全国人民代表大会常务委员会第二十五次会议通过《全国人大常委会关于在北京市、山西省、浙江省开展国家监察体制改革试点工作的决定》，决定在北京市、山西省、浙江省暂时调整或者暂时停止适用《中华人民共和国行政监察法》《中华人民共和国刑事诉讼法》第三条等法律规范，为开展国家监察体制改革试点提供了法律保障。还应看到，全面推行监察体制改革，涉及宪法等众多法律的修改，需要系统谋划，通盘考虑，周密安排。

新机构：由本级人民代表大会产生的监察委员会

　　《方案》强调，深化国家监察体制改革的目标，是建立党统一领导下的国家反腐败工作机构。由此可见，建立新机构在监察体制改革中的极端重要性。这一机构就是由本级人民代表大会产生的监察委员会。它与之前的监察部（厅、局），不仅是名称不同，而且在地位、性质等方面有着重大区别。
　　行使国家监察职能的专责机构。《方案》指出，由省（市）人民代表大会产生省（市）监察委员会，作为行使国家监察职能的专责机关。这句话包括两方面意思：一方面，试点地区监察委员会由本级人民代表大会产生，“位高”，即在地位上和“一府两院”并排平行，有利于增强监督实效。《决定》进一步指出:“监察委员会主任由本级人民代表大会选举产生；监察委员会副主任、委员，由监察委员会主任提请本级人民代表大会常务委员会任免。监察委员会对本级人民代表大会及其常务委员会和上一级监察委员会负责。”这就明显区别了目前的行政监察体制。在目前的行政监察体制下，监察机关在政府序列中，属于政府的职能部门，独立性与权威性都不够，难以摆脱同体监督的困境。另一方面，监察委员会是行使国家监察职能的专责机关，行使的不是之前的行政监察职能，监督对象与监督范围实现了全覆盖。
　　监督执法机构。王岐山在试点地区调研时指出，监察委员会作为监督执法机关与纪委合署办公。这也包含两层含义：一是监察委员会与纪委合署办公，这是对目前纪检监察机关合署办公的继承，也体现了党对反腐败工作的统一领导，而不是踢开纪委独立门户、另搞一套。二是监察委员会是监督执法机关，不同于作为监督执纪机关的纪委。纪律和法律都属于规矩，但两者不容混淆。十八大以来，党中央强调纪法分开，纪严于法，纪在法前。从实践来看，监督执纪情况大为改观，监督执法情况则明显相形见绌，存在一条腿长、壮、快而另一条腿短、细、慢的现象。深化监察体制改革，强化监督执法，释放出越往后越严的重要信号。
　　国家反腐败机构。监察体制改革无疑与反腐败相关。《方案》指出：“深化国家监察体制改革的目标，是建立党统一领导下的国家反腐败工作机构。”王岐山在试点地区调研时直接指出：“监察委员会实质上是反腐败机构。”我国目前的国家反腐败机构，多头、分散，工作交叉重复与协调协作不够同时并存。设立监察委员会，履行反腐败职责，有望较好地解决以上问题，有利于增强反腐败工作的法治化，促进反腐败国际合作。

新结构：人员结构+职责结构+措施结构

　　套用流行话来说，监察体制改革是结构性改革。是内涵改革，是综合性改革，是动筋骨的改革，涉及力量配置、组织架构、职权职责等多方面的再造，决不是只局限于机构更名。《方案》要求，试点地区要加强调查研究，审慎稳妥推进改革，整合资源、调整结构，实现内涵发展，使改革取得人民群众满意的实效。这里的“调整结构”，至少涉及人员结构、权责结构、措施结构三个方面。
　　人员大整合，形成新结构。监察体制改革试点，主要的一点就是整合行政监察、预防腐败和检察机关查处贪污贿赂、失职渎职以及预防职务犯罪等工作力量，成立监察委员会。这些工作力量之所以能够整合，主要原因在于它们都是反腐败专职力量，可以整合，也需要整合、必须整合。由于目前与改革后都是纪检监察合署办公，因此，检察机关反贪等部门需要转隶。在这个过程中，要加强领导、考虑周到，确保思想不乱、工作不断、队伍不散，推动人员融合和工作流程磨合。十八大以来，中央纪委监察部内设机构进行了两次大的改革调整，优化了内部资源配置，提升了战斗力。监察体制改革不限于纪检监察机关内部整合，视野更宽，力度更大，是反腐力量的大整合、大集结、大优化，不是物理变化，而是化学变化，必将对反腐倡廉产生重大与深远的影响。
　　权责大调整，形成新结构。行政监察法第十八条规定：“监察机关对监察对象执法、廉政、效能情况进行监察，履行下列职责：（一）检查国家行政机关在遵守和执行法律、法规和人民政府的决定、命令中的问题；（二）受理对国家行政机关及其公务员和国家行政机关任命的其他人员违反行政纪律行为的控告、检举；（三）调查处理国家行政机关及其公务员和国家行政机关任命的其他人员违反行政纪律的行为；（四）受理国家行政机关公务员和国家行政机关任命的其他人员不服主管行政机关给予处分决定的申诉，以及法律、行政法规规定的其他由监察机关受理的申诉；（五）法律、行政法规规定由监察机关履行的其他职责。监察机关按照国务院的规定，组织协调、检查指导政务公开工作和纠正损害群众利益的不正之风工作。”《决定》第二条与此迥异，即规定，试点地区监察委员会履行监督、调查、处置职责，监督检查公职人员依法履职、秉公用权、廉洁从政以及道德操守情况，调查涉嫌贪污贿赂、滥用职权、玩忽职守、权力寻租、利益输送、徇私舞弊以及浪费国家资财等职务违法和职务犯罪行为并作出处置决定，对涉嫌职务犯罪的，移送检察机关依法提起公诉。对比发现，不仅监察职责差别大，监察内容也明显不同：国家监察一方面比行政监察更聚焦，即聚焦反腐倡廉；另一方面又比行政监察更有空间，即明确将公职人员道德操守情况纳入监察内容。
　　措施大突破，形成新结构。《决定》第二条规定，为履行职权，监察委员会可以采取谈话、讯问、询问、查询、冻结、调取、查封、扣押、搜查、勘验检查、鉴定、留置等措施。有媒体关注到，“留置”一词在此前的监察体制中并无出现，在行政监察法、刑事诉讼法等中也未有此表述。“道高一尺，魔高一丈。”在党风廉政建设和反腐败斗争形势依然严峻复杂的背景下，适当丰富监察手段、增加监察措施，无可非议，但同时要把握好度，防止滥用。
　　（作者系湖南省法学会廉政法学研究中心主任、教授）

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