监察委是行政监察的全面升级

　　2016年12月中旬，根据党中央的决策部署，为在全国推进国家监察体制改革积累经验，十二届全国人大常委会第二十五次会议19日审议了《全国人民代表大会常务委员会关于在北京市、山西省、浙江省开展国家监察体制改革试点工作的决定（草案）》（以下简称草案）。
　　全国人大常委会副委员长李建国作草案说明时指出，深化国家监察体制改革是以习近平同志为核心的党中央作出的事关全局的重大决策部署，是我国政治生活中的一件大事，对加强党的领导、推进全面深化改革、全面依法治国、全面从严治党，具有重大的现实意义和深远的历史意义。深化国家监察体制改革是复杂的系统工程，在部分地区进行改革试点，先行先试，积累经验，是深化国家监察体制改革迈出的重要一步。
　　监察体制改革大幕由此拉开。

又一项依法治国的顶层设计

　　2016年11月7日晚，中央纪委监察部网站发布一条重磅消息：近日，中共中央办公厅印发《关于在北京市、山西省、浙江省开展国家监察体制改革试点方案》（下称《试点方案》），三个试点地区将设由人民代表大会产生的监察委员会，这一全新的机构，将是“行使国家监察职能的专责机关”。
　　在2016年年初的十八届中央纪委六次全会上，中共中央总书记习近平提出：“要完善监督制度，做好监督体系顶层设计，既加强党的自我监督，又加强对国家机器的监督。”“要健全国家监察组织架构，形成全面覆盖国家机关及其公务员的国家监察体系。”
　　中国人民大学反腐败法治研究中心主任何家弘认为，十八届六中全会公报将国家监察委员会与“权力与立法机关”“行政机关”“司法机关”并提，暗示了国家监察权与国家行政权的分离。监察权本来就应该是对行政权的一种制约，但是在监察权依附于行政权的体制下，这种制约就很难发挥实效。这些年来，我国行政监察法的实施状况不尽如人意，原因之一就是行政监察机关缺乏独立性。而监督失效也正是权力运行中生成腐败的原因之一。
　　为实现对公职人员监察全面覆盖，草案规定：“试点地区监察委员会按照管理权限，对本地区所有行使公权力的公职人员依法实施监察。”同时，草案规定了监察委员会履行监督、调查、处置3项职权和可以采取的12项相关措施。
　　设立监察委员会，整合原行政监察机关、检察机关的相关职能，涉及有关法律的适用问题，据此，草案对行政监察法、刑事诉讼法等相关法律条款的暂时调整或者暂时停止适用作出了规定。
　　清华大学廉政与治理研究中心副主任过勇表示，十八大后中国反腐败取得的成果有目共睹，但时不时会出现一些疑虑的声音，主要指向现在的反腐以纪委为主导，而纪委只是党的一个机关，很多涉及腐败的行为并不见得是党员所为，这就需要一个国家层面的机构来全面统筹反腐。
　　相关研究显示，2015年全国查办的征地拆迁、医药卫生、生态环保、扶贫救灾等民生领域腐败犯罪案件涉案达32132人，其中非党人员占45％，同比上升3.3％，暴露出非党公务员的纪律约束存在空白地带。
　　过勇认为，改革后的监察委将变成像法院和检察院一样的机构，从行政机构变成国家机构，由国家机构来统筹反腐败工作，逻辑就通畅了，体制也理顺了。

反腐资源整合的争议

　　有专家认为，最可能被整合的反腐败资源是检察院的一些监察机构，比如检察院的反贪局，而纪委不存在被整合之说，审计也基本不会被整合。原因是，纪委是党的机构，监察委是国家机构，两者不可能整合，应该是继续合署办公；而审计则因为体量大，专业性相对强，暂时不在被整合范围之内。
　　何家弘的建议则是，审计机关应该并入监察委员会，因为审计是监察的重要手段，而且审计署整体并入监察委员会的改革成本也不太高；检察机关的职务犯罪预防部门应该并入监察委员会，统一于国家预防腐败局；检察机关的反贪侦查部门不宜并入监察委员会。
　　何家弘建议的主要理由有三。首先，犯罪侦查是刑事诉讼程序的基本环节，犯罪侦查机构是刑事司法系统的重要组分。虽然由监察委员会承担一部分犯罪侦查职能并非不可，但是在我国现有的法律体制下，由检察机关承担腐败犯罪案件的侦查职能是更为顺理成章的。有人主张把贪污贿赂犯罪案件的侦查职能划归监察委员会，把渎职侵权犯罪案件的侦查职能留给检察机关。我认为这也是不合适的，因为渎职侵权犯罪往往与贪污贿赂犯罪密切关联，甚至交织重叠，本应由一个机关负责侦查，而且检察机关新近才推行了反贪部门和反渎部门的整合，不宜反复。
　　其次，把检察机关的反贪侦查部门并入监察委员会的改革成本很高。一方面，宪法、刑事诉讼法、人民检察院组织法等法律都要进行修改；另一方面，把反贪局的人财物从全国各级检察机关中分离出来需要很大的时间和人力成本，这样的改革很难在短期内完成并发挥实效。
　　最后，腐败犯罪侦查是技术性很强的专业调查工作，与纪检监察工作有很大差异。一方面，中国正在大力推行法治，腐败犯罪的侦查必须严格依法办案，不能以“双规”等手段代替法定侦查手段。另一方面，随着科学技术——特别是电子信息技术的高速发展，反贪侦查工作的发展必须朝向科学化、信息化、大数据化，而这些发展都要求侦查组织和侦查人员的专业化。因此，反贪侦查机构在一定程度上独立于纪检监察机关是比较合理的。
　　2014年年底，最高人民检察院副检察长邱学强在接受新华社采访时，坦言反贪局在制度方面存在的问题：“最高检反贪总局自1995年成立以来，一些影响办案成效的问题逐渐暴露出来，特别是机构设置不合理、力量分散、案多人少、统筹乏力、装备落后等问题日益凸显，已经不能完全适应反腐败斗争新形势的需要。”
　　同年年底，最高检对反贪局进行改革，成立了新的反贪总局。当时改革反贪总局的主要特点是整合力量、优化职能，旨在“破除制约办案工作发展的体制机制障碍”。
　　尽管反贪局自身的改革在进行，但呼吁对反贪局进行整合的声音一直存在。在官员中，中央纪委驻国家粮食局纪检组长赵中权就表示，应“考虑对现有分散在检察机关等的反腐败专门机构进行整合”；在学界，中国政法大学副校长马怀德在多个场合呼吁将检察机关的反贪局并入监察委。
　　草案似乎在某种程度上平息了这种争议，为在试点地区建立集中统一、权威高效的监察体制，草案规定：“在北京市、山西省、浙江省及所辖县、市、市辖区设立监察委员会，行使监察职权。将试点地区人民政府的监察厅（局）、预防腐败局及人民检察院查处贪污贿赂、失职渎职以及预防职务犯罪等部门的相关职能整合至监察委员会。”同时，草案对监察委员会及其组成人员的产生和对监察委员会的监督作了规定。

探索符合中国国情的权力制约模式

　　权力是人类群体性生活的产物。在群体生活中，共同利益需要一些人行使指挥权或决策权，其他人则要服从。命令与服从、支配与被支配的人际关系就是权力关系。国家权力具有极强的扩张性和侵蚀性，因此在制度设计时必须加以限制和约束。
　　根据世界各国的经验，限约权力的基本路径就是对权力进行分割，通过相互制约来达至平衡，譬如法国资产阶级启蒙思想家孟德斯鸠倡导的三权（立法权、行政权、司法权）分立制度和中国民主革命先驱者孙中山提出的五权（行政权、立法权、司法权、监察权、考试权）分立制度。分权制衡原则的基本思想在于：任何权力都要有一定形式的制约；而且相互制约的权力之间应该保持平衡。如果对一项权力没有任何制约机制，那么这项权力就很容易变成专制权力；如果一项权力超出了与之相互制约的其他权力，破坏了权力之间的平衡，那么这项权力就很容易被人滥用。诚然，权力集中可以提高决策和执行的效率，但容易导致权力的滥用乃至腐败。
　　何家弘认为，近年来颇为引人注目的“一把手”腐败现象即为佐证。虽然我国不宜照搬西方国家的三权分立制度，但是探索符合中国国情的权力分立模式和路径恰是政治改革之要点。
　　其实，中国自古以来就有重视监察权的传统。何家弘以为，正因为中国素有重视监察权的传统，孙中山先生提出的五权分立主张才独设监察院。目前，保持监察机关的独立性已成为世界上许多国家防治腐败的做法，《联合国反腐败公约》亦规定各缔约国的反腐败机构应该拥有必要的独立性。因此，推进国家监察权与国家行政权的分离是分权制衡的路径之一。
　　中国共产党是中华人民共和国的执政党。在当今世界，执政党治理国家的基本方略应该是法治。总结历史教训，中共十八届四中全会提出，全面推进依法治国的总目标是建设中国特色社会主义法治体系，建设社会主义法治国家。推行法治有两个基本环节：其一是立法，其二是施法。执政党的政策当然可以成为法律，但是党的政策不能代替法律。而且，党的政策一旦变成法律，每个人都必须遵守，法律面前人人平等。当下中国法治发展的症结不在于立法，而在于施法。监察的对象也不是立法，而是施法。从这个意义上讲，加强监察权对于推进中国的法治具有重要意义。
　　按照《试点方案》规定，监察委员会将与同级纪检委合署办公。其实，纪检机关和监察机关从1993年就开始实行合署办公，一套人马，两块牌子，同时履行纪检监察两种职能。不过，此前的合署办公是以纪检为主体，这次试点的合署办公是以监察为主体。诚然，在此框架下的纪检职权及其行使还需要在总结试点经验的基础上进一步明确，但是有一点是可以明确的：监察委员会应该依照相关法律规定行使职权，包括查办案件的程序和手段。

此次改革修宪不能缺位

　　如此重大的政治改革，若缺失宪法的参与，改革可能面临更多的变数。
　　武汉大学法学院教授秦前红认为，国家监察体制改革缘何有赖于宪法的修改，其最主要原因在于改革关乎国家重大宪制结构的变动。因为改革的内容关涉国家的宪制结构，改革的进行也应做到于法有据，改革的成果同样需要借由法律予以固化。具体而言有三：
　　首先，改革内容关涉国家宪制结构。通常来说，宪法规定的乃是国家最根本、最重要的事项，当此类事项发生变动之时，宪法也应当作出相应的修改。国家机构的组织及其职权即为这类最根本、最重要的事项之一，我国宪法也在第三章对“国家机构”作出了专门规定。如前所述，监察委员会的设立是此次监察体制改革的核心内容，而与新机构设立相伴随的乃是现有机构及其职能的整合。由此观之，监察体制改革无疑是关乎国家宪制结构的重大政治改革。有鉴于此，在改革的进程中，作为根本法的宪法亦须进行相应的修改。
　　其次，“凡属重大改革皆须于法有据”，现今已成为改革所必须遵守的基本准则之一。这一准则要求实现立法与改革的有效衔接。作为重大政治改革的国家监察体制改革，同样需要做到于法有据、依法进行。而在改革所依据的诸多法律当中，最为根本的便是宪法，于此层面而言，宪法的适时修改也是改革于法有据的必然要求。
　　第三，改革成果需经法律予以固化。当前国家监察体制改革所走的乃是探索型道路，诚如《试点方案》所指出的那样：“从体制机制、制度建设上先行先试、探索实践，为在全国推开积累经验。”在探索型改革当中，改革者在经过多次试错后开始总结成败得失，然后将有益经验推及全国，若此经验能在全国范围内取得预期效果，则由立法者以法律的形式予以确认。依此逻辑，此次改革试点若能取得相当的有益经验，便可通过修宪的方式对其予以确认、固化和推广。
　　然宪法修改兹事体大，须慎之又慎，切不可率尔操觚。故而，结合我国实际，此次若修宪当遵循以下三原则：一为人民代表大会制度。这主要表现为监察委员会与人大以及其他国家机关的关系。二为机构与职能整合原则。即改革的思路在于将原属于政府、检察院的审计、监察、反腐等权能，从行政权和检察权中分离出来，整合为统一集中的国家监察权。三为监察权的独立性原则。即监察权“升格”为独立于行政权与司法权的第三权，其行使亦具有独立性。