巡回法庭的职责定位宜适当扩展

　　两年多前，《民主与法制》杂志2014年第34期“巡回法庭猜想”专题刊发笔者《那些年，最高法院曾经的“六大分院”》的专稿。近期，中央再次决定：在已经设立深圳、沈阳两个巡回法庭的基础上，再增设南京、郑州、重庆、西安四个巡回法庭！鉴于上一篇对新中国成立初期最高法院设立的“六大分院”作了历史回顾，这次就从两个“巡回法庭”两年来的运行情况入手，围绕巡回法庭的职责设计和发展趋势下笔吧。

一、两个巡回法庭成立后的运行情况

　　根据《最高人民法院关于巡回法庭审理案件若干问题的规定》，分别设立在深圳、沈阳的第一、第二巡回法庭挂牌后的主要职责就是审理案件。事实的确如此：
　　“一巡”成立前11个月，人均结案70.25件。据2016年2月3日的《南方周末》报道，第一巡回法庭2015年1月28日在深圳挂牌后，2月2日即开始受理案件。司法统计显示，11个月中共受理案件898件，接待来访10769人，审限内结案率、裁判文书上网率100%，人均结案70.25件，比最高人民法院本部高得多。其中的三名正副庭长，共办理89件。据说，之所以结案数和结案率与本部不同，是因为巡回法庭不承担司法解释的起草任务，法官们可以集中精力办案。
　　“二巡”成立一年七个月，人均结案131.92件。据2016年10月12日《人民法院报》报道，第二巡回法庭自2015年2月2日正式办公以来至2016年9月30日，全庭登记立案并组成合议庭审理案件共计1783件。其中民事案件807件、行政案件423件、刑事案件353件。主审法官及三位庭领导人均结案131.92件，每个案件平均审理天数55.8天。庭长、副庭长作为承办人审理案件253件，占全庭收案数的14.19%；参与合议庭审理案件402件，占全庭收案数的22.55%；审结案件228件，占全庭结案数的14.40%。

二、巡回法庭的设立过程及职责定位

　　其实，在最高人民法院巡回法庭之前，是部分全国人大代表建议设立最高人民法院分院。2004年3月11日《人民法院报》报道，参加十届全国人大二次会议的部分代表认为，我国幅员辽阔，人口众多，案件数量较大，最高人民法院仅在首都北京行使上述职能，对于法院审理和当事人参加诉讼，都有诸多不便。特别是为落实刑法、刑事诉讼法关于死刑复核权由最高人民法院行使的要求，最高人民法院目前的人力和组织难以适应这项任务的要求。对此，李道民代表和赵仕杰代表建议设立最高人民法院分院，办理死刑核准案件以及跨区域的重要民商事案件和行政案件。他们认为，设立最高人民法院分院的主要理由是：有利于维护法律的严肃性，确保死刑案件核准权的统一行使；有利于维护我国的国际形象，争取我国在国际人权斗争中的主动地位；适应入世后新形势的要求，维护国家法制的统一；有利于发挥最高人民法院的职能，加强对下级法院审判工作的监督和指导；有利于方便群众诉讼和维护首都的社会稳定。
　　2014年10月23日，党的十八届四中全会通过《中共中央关于全面推进依法治国若干重大问题的决定》，首次在中央文件中提出设立最高人民法院巡回法庭。这较之前（7月9日）最高人民法院发布《人民法院第四个五年改革纲要（2014-2018）》中有关“在机构设置方面，建立上级法院在重大、疑难、复杂案件较多的地方派出巡回法庭工作机制”的改革举措更加明确和具体（四中全会决定发布后，最高人民法院2015年2月4日在最终公布的四五改革纲要中将此改为“设立最高人民法院巡回法庭”）。
　　2014年12月2日，中央全面深化改革领导小组通过了《最高人民法院设立巡回法庭试点方案》；同年12月28日，十二届全国人大常委会第十二次会议任命了最高法院巡回法庭的庭长、副庭长；2015年1月28日，最高法院第一巡回法庭揭牌成立，并同时公布了《最高人民法院关于巡回法庭审理案件若干问题的规定》（法释〔2015〕3号）；2015年2月1日，巡回法庭正式对外办公。
　　关于巡回法庭的职责，最高人民法院在上述司法解释中规定得非常明确：“最高人民法院设立巡回法庭，受理巡回区内相关案件。……最高人民法院根据有关规定和审判工作需要，可以增设巡回法庭，并调整巡回法庭的巡回区和案件受理范围。”（第一条）此外，这个司法解释还分别规定了“巡回法庭是最高人民法院派出的常设审判机构。巡回法庭作出的判决、裁定和决定，是最高人民法院的判决、裁定和决定”；巡回法庭审理或者办理巡回区内应当由最高人民法院受理的案件有十一类，但不包括有关“知识产权、涉外商事、海事海商、死刑复核、国家赔偿、执行案件和最高人民检察院抗诉的案件”的案件，这些案件“暂由最高人民法院本部审理或者办理”。
显然，从设立巡回法庭之前的最初构想到最后的实际定位，有一个逐步变化的过程，而且，最高人民法院巡回法庭的职责似乎可以用一句话概括：就是办理依法应当由最高人民法院受理的案件。

三、巡回法庭与分院职责的异同与借鉴

　　从最高人民法院关于巡回法庭的职责定位和“一巡”“二巡”的运行情况来看，最高人民法院设立巡回法庭就是旨在缓解最高法院长期以来受理案件过多的压力。
　　据曾参与《中共中央关于全面推进依法治国若干重大问题的决定》起草工作的最高人民法院审判委员会副部级专职委员胡云腾（后被任命为第二巡回法庭庭长）2014年11月4日在京接受多家媒体联合专访时坦言，近年来，最高法院受理的案件越来越多，连续几年审理案件突破10000件/年，最多时一年审理14000多件；法官办案压力也很大，每周工作六天还经常加班加点。审理大量案件，就会影响最高法院发挥指导全国法院、监督全国法院审判工作的职能作用。设立巡回法庭，则有利于最高法院本部多做司法解释，多出台司法政策，发挥司法引领社会公正的作用，同时减少北京的压力。否则，最高法院审理的案件过多，就把很多社会纠纷引到北京，引到了最高法院。到北京信访、打官司的人越来越多，给北京的社会秩序和稳定造成一定的影响。
　　就此而言，“最高人民法院巡回法庭”与上个世纪50年代初的“最高人民法院分院”的职责相比，自然不可同日而语。但是，无论是最高人民法院，还是最高人民法院分院抑或是最高人民法院巡回法庭，都是一个审级，分院和巡回法庭作出的裁判，也是最高法院的裁判。同时，最高法院分院、巡回法庭与地方法院之间是一种审级关系，也就是上下级关系，同时也应当是监督指导的关系，这是没有任何疑义的。
　　问题在于，司法实践中，地方法院（特别是高级法院）的职责尚能在审理案件之外，有权对辖区内法院审判工作中的具体问题，在法律和司法解释的框架下制定实施细则或指导意见，同时相关司法解释（主要是刑事司法解释）中对涉及犯罪数额、量刑情节、危害后果等的确定时，往往还会特别作出授权性规定，如规定“各省、自治区、直辖市高级人民法院、人民检察院可以根据本地区经济发展状况，并考虑社会治安状况，在前款规定的数额幅度内，确定本地区执行的具体数额标准，报最高人民法院、最高人民检察院批准”。而作为地方法院的上级法院的最高人民法院巡回法庭却反而不具有这样的职责，似乎不合情理，更不利于监督和指导巡回区内地方法院的审判工作。
为此，笔者认为，新中国成立初期最高人民法院“六大分院”在审理案件的同时，为有效指导辖区内地方法院的审判工作而制定的大量司法规范性文件的做法值得借鉴。
　　从笔者已经掌握到并不完整的历史资料看，“六大分院”在上个世纪50年代初短暂的运行中，制定了大量的适用于辖区内审判工作的司法规范性文件，应当说，这些堪称当年的“司法解释”或“准司法解释”，在新中国成立初期国家法律严重匮乏，司法审判无法可依、无章可循的问题普遍存在的非常时期，对确保大政方针，维护社会稳定，促进经济发展，正确处理案件，发挥了极其重要不可或缺的作用。这些司法规范性文件我们只要看看标题就可感知其内容之丰富、涉及面之广。如：
　　《东北人民政府、最高人民法院东北分院关于规定死刑审核办法的通令》（1950年9月8日）；
　　《东北人民政府、最高人民法院东北分院关于刑民案件上诉复核等制度的决定》（1950年10月28日）；
　　《东北人民政府、最高人民法院东北分院关于变更死刑案件批准办法的联合命令》（1951年4月6日）；
　　《最高人民法院华北分院关于各级人民法院执行判决的指示》（1953年8月1日）；
　　《最高人民法院华北分院关于一方患精神病另一方提请离婚可否批准的问题希参照最高人民法院的指示审慎处理的复函》（1953月10月16日）；
　　《最高人民法院华北分院关于普通刑事犯判处有期徒刑宣告缓刑若干问题的解释》（1954年3月27日）；
　　《最高人民法院华东分院关于财产刑罚使用问题的指示（1950年1月8日）；
　　《最高人民法院华东分院关于出卖子女等问题的指示》（1951年2月21日）；
　　《最高人民法院华东分院关于第二审确定判决当事人不服提起申诉问题的解释》（1951年1月18日）；
　　《最高人民法院华东分院关于妇女离婚带产问题之处理意见的批复》（1952年12月24日）；
　　《最高人民法院华东分院关于天主教徒结婚问题的批复》（1953年8月3日）；
　　《最高人民法院西北分院关于做好人民法庭工作的指示》（1950年10月29日）；
　　《最高人民法院西南分院关于剥夺政治权利的期间从何时起算的解答》（1950年1月1日）；
　　《最高人民法院西南分院关于婚姻案件被告现住国外或台湾无法传讯如何处理问题的批复》（1951年12月1日）；
　　《最高人民法院西南分院关于女方因通奸经判决离婚是否可请男方再给予生活费的答复》（1951年11月1日）；
　　发布文号：
　　《最高人民法院西南分院关于强奸罪及量刑问题的意见》（1951年6月1日）；
　　《最高人民法院中南分院关于反革命案件可否缺席判决问题的批复》（1950年12月16日）；
　　《最高人民法院中南分院关于“绝户财产”如何解释问题的批复》（1953年7月14日）；
　　《最高人民法院中南分院、中南司法部关于判刑十年以上的罪犯可否准予保外治病问题的批复》（1953年1月20日）；
　　《最高人民法院中南分院关于“公公与媳妇”“继母与儿子”等可否结婚问题的复函》（[1953]法行字第487号）；
　　《最高人民法院中南分院关于被判徒刑停止军籍的军人配偶提出离婚如何处理问题的批复》（1953年7月9日）。
　　

四、扩展巡回法庭职责的法律思考

　　由于每一巡回法庭所对应的区域必然包括几个省级行政区（“一巡”辖广东、广西、海南三省区，“二巡”辖辽宁、吉林、黑龙江三省），而按前述最高人民法院“授权性”的司法解释，这些在同一个巡回区内而不同的高级法院就必然会有若干个司法规范性文件（或曰“准司法解释”），这样，在同一个巡回法庭的审判工作中就有一个在适用法律时（包括实体和程序中）如何做到裁判依据的统一和平衡问题。这些问题，在巡回法庭设立之前，都会上报共同的上级法院（最高人民法院）解决，而在设立巡回法庭之后，自然就应当由巡回法庭统筹解决。因此，笔者认为，最好的办法就是以最高人民法院巡回法庭的名义，在巡回区内按照最高人民法院制定司法解释的程序，制定适用于辖区内审判工作有效的司法规范性文件。
　　笔者发现，已经运行两年的两个巡回法庭其实也并不是单纯在办案。如相继在媒体上披露的有关“二巡”的一些改革举措，实际上就带有制定“准司法解释”的属性：
　　2015年1月31日，第二巡回法庭在辽宁沈阳挂牌，次日，“二巡”即出台第一个司法规范性文件《最高人民法院第二巡回法庭刑事案件申诉指南》。内容包括：哪些人可以申诉？申诉应向哪一级人民法院提出？申诉应提交哪些材料？原刑事判决、裁定正确的案件的处理方式？刑事案件申诉立案与再审立案是否相同？对于人民法院决定再审的案件，再审期间，是否停止原判决、裁定的执行？
　　此外，截至2016年11月16日，“二巡”共发布九批十余份典型案例裁判文书，这些可以说都是按照最高人民法院指导性案例的程序和规范编写的典型案例裁判文书，虽然尚不具有法律效力，但在其“巡回区”对审判工作的指导作用则是不言而喻的。如不久前发布的“典型案例裁判文书之九”所载明的“典型意义”称：本案当事人跨越辽宁与北京两省市，是一起诉讼标的额较大且跨行政区划的商事案件，双方当事人住所地分别在北京和沈阳，争议发生在辽宁。本庭在审判过程中，充分尊重当事人意思自治，注重维护商事交易秩序，倡导诚实信用原则，公正作出了裁判。本案中，万方源公司在签订《意向协议》后，没有与长城资产沈阳办事处签订正式的《股权折现协议》,也没有交纳保证金，属于违约方。在案涉股权价格大幅度升值（截至二审判决作出时已高达3亿多元）的情况下，万方源公司又主动要求履行《意向协议》，显然有悖诚实信用原则。因此，我们既坚持违约方不能因其违约行为而获益，又充分注意当事人的意思表示，将股权升值后的大部分利益判归守约方长城资产沈阳办事处所有。本案的处理结果，依法保护了守约方长城资产沈阳办事处的合法权益，充分体现了诚实信用原则在司法审判中的准确适用，对于促进当事人在民事活动中平等协商、诚实守信、遵守规则，具有重要的指导意义。
　　至于由“二巡”推出的“主审法官会议制度”，从主审法官及其团队、主审法官会议及其规则、主审法官会议制度的运行及成效、主审法官会议与其他审判机制的比较、主审法官会议制度的改进与完善等方面展示了第二巡回法庭有关审判权运行机制改革的一项成果，其作用和意义远非仅仅限于“巡回区”，也完全可以成为其他地方法院在落实司法责任制、加强内部监督制约、辅助审判权运行机制，不断加强主审法官会议的制度规范化建设和效果评估，以充分发挥其集中法官群体智慧、统一法律适用尺度及创制裁判规则的功能作用的借鉴。
　　当然，也许有人会质疑笔者：你这种观点在新中国成立初期设立“最高人民法院分院”的年代适用，而目前“分院”已不复存在，故对“最高人民法院巡回法庭”并不适用。
　　笔者认为，按照我国现行的司法体制的实际情况，所谓“最高人民法院分院”和“最高人民法院巡回法庭”，在很大程度上就是一个同义语。例如，按照最高人民法院关于巡回法庭设立原则和巡回法庭的审判人员实行两年一转换的制度，我们完全可以说，所谓“巡回法庭”实际上只是“法官的巡回”而非“法庭的巡回”，但这种司改模式并不影响其依法履行最高人民法院享有的审判权，因此，在巡回法庭的职责中，适当扩展其可以根据巡回区内审判工作的实际情况，制定司法规范性文件（准司法解释）的职责，势在必行。
　　（本文作者系中国民主法制出版社第八编辑部主任）

● 责任编辑：王健