最高法巡回法庭巡回区全覆盖

　　2016年12月28日上午，最高人民法院第三巡回法庭在江苏省南京市挂牌，巡回区为江苏、上海、浙江、福建、江西五省市。紧接着，12月28日下午，最高人民法院第四巡回法庭在河南省郑州市正式揭牌。12月29日，最高人民法院第五巡回法庭、第六巡回法庭相继在重庆市和陕西省西安市正式揭牌。至此，最高法院六大巡回法庭全部挂牌成立。
　　此前的2015年，最高法院积极响应十八届四中全会精神，在深圳、沈阳两地设立巡回法庭，两年来，两大巡回法庭一边审理案件，一边改革探索新的司法体制机制，积累了大量可复制、可持续、可供借鉴的成功经验，最终促成了巡回法庭的“扩编”。第三、第四、第五、第六巡回法庭的接连挂牌，标志着司法改革继续向纵深推进。

巡回区域由6个省份扩展至26个省份

　　2016年12月28日下午，最高人民法院院长周强和河南省委书记谢伏瞻在第四巡回法庭办公楼前共同揭牌。随后，刚刚兼任第四巡回法庭庭长的最高人民法院党组成员、副院长景汉朝带领所有主审法官在大堂面对国旗宣誓。
　　第四巡回法庭除庭长、两名副庭长之外，配备了9名主审法官，平均年龄47岁，全部来自最高人民法院，平均审判工作经历15年以上。“四巡”主要负责审理巡回区内应当由最高人民法院审理的一审、二审、申请再审的民商事案件、行政诉讼案件、刑事申诉案件以及涉港澳台民商事案件和司法协助案件等。
　　与上午挂牌的第三巡回法庭不同，第四巡回法庭巡回区人口密度大，存在经济社会、文化传统、民风民俗差异大等情况，又正处于中部崛起战略深入实施、经济结构升级的关键阶段，案件数量多，办理难度大，特别是涉诉信访问题突出，人民群众的司法需求旺盛，对司法机关的期望值较高。
　　景汉朝表示，第四巡回法庭成立后，将在全面落实中央和最高人民法院统一部署的重大改革任务的同时，加大创新力度，全面推行律师代理申诉信访制度，将涉诉信访纳入法治轨道，整合巡回区各方资源和力量，共同推进巡回区法治建设。
　　此前的2016年11月1日，中央深改小组同意最高法院新设巡回法庭。最高法院即开始着手对《关于巡回法庭审理案件若干问题的规定》的修订。2016年12月19日，最高人民法院通过了《关于巡回法庭审理案件若干问题的规定》（下称《规定》），明确六个巡回法庭布局。巡回法庭管辖省份由原先的六个扩大到26个，覆盖中国东北、华南、华东、华中、西南、西北六大区域。
　　根据《规定》，第三巡回法庭设在江苏省南京市，巡回区为江苏、上海、浙江、福建、江西五省市；第四巡回法庭设在河南省郑州市，巡回区为河南、山西、湖北、安徽四省；第五巡回法庭设在重庆市，巡回区为重庆、四川、贵州、云南、西藏五省区市；第六巡回法庭设在陕西省西安市，巡回区为陕西、甘肃、青海、宁夏、新疆五省区。
　　此外，《规定》调整了第一巡回法庭的巡回区，在原来广东、广西、海南三省区基础上，增加了湖南省。第二巡回法庭巡回区辽宁、吉林、黑龙江三省保持不变。
　　至此，全国80%以上的跨行政区域重大行政和民商事案件归最高法院巡回法庭管辖，不在巡回区域的北京、天津、河北、山东、内蒙古五省区市相关案件由最高法院本部直接审理。
　　2016年12月25日，十二届全国人大常委会第二十五次会议经过表决，任命新设立巡回法庭的领导成员。最高法院党组副书记、副院长江必新任第三巡回法庭庭长，副院长景汉朝任第四巡回法庭庭长，副院长李少平任第五巡回法庭庭长，副院长张述元任第六巡回法庭庭长。
　　从中央深改组同意最高法院在重庆、西安、南京、郑州增设4个巡回法庭，到西安等地确认巡回法庭具体办公地址，再到此次任命正副庭长，再到四大巡回法庭挂牌成立，“家门口的最高法院”覆盖我国华东、华南、华中、东北、西北、西南六大行政区域仅仅用了60天。

扩容设点兼顾区域平衡

　　刚刚颁布增设西安、重庆、南京、郑州四地为巡回法庭，一石激起千层浪。四地欢欣鼓舞，而上海、成都、武汉等地的网友曾显得有些意外甚至困惑，觉得上面没有完全按照“惯例”设立大区中心。那么，最高法院为什么选择在重庆、西安等四地增设巡回法庭呢？
　　从最高法院选择在深圳、沈阳率先设立的两大巡回法庭来看，完全是服从服务于国家经济社会发展大局，从“代表性”出发。深圳是中国改革开放的“前哨”和“窗口”，“两广”和海南省毗邻港澳，总体属于沿海或发达地区，涉外、高科技、知识产权等类型案件比较多，在此设立巡回法庭，能够为国家对外开放战略提供更有力的司法保障。而沈阳是中国重工业摇篮之一，东三省总体属于老工业基地，在经济结构转型升级的背景下矛盾纠纷多、申诉上访多，在此设立巡回法庭，有利于为振兴东北老工业基地提供更好的司法服务。两个巡回法庭一南一北，有助于总结不同地区的审判经验，呼应不同地域、不同群体的司法需求，统一法律适用标准。
　　此次增设巡回法庭，显然不同于以往。
　　中国人民大学法学院教授、司法改革研究中心副主任汤维建此前在接受媒体采访时说，在重庆、西安、南京和郑州增设巡回法庭，体现了最高法院在地域分布方面均衡的考虑，和“一巡”“二巡”一道，基本上可以兼顾全国各个片区。
　　河南省社科院法学研究所所长张林海也持类似观点。在他看来，此次在重庆、西安、南京、郑州四地增设巡回法庭，从设立点分布来看，照顾到了区域平衡问题。
　　对于郑州在设立巡回法庭上的优势，河南省高院院长张立勇曾表示，郑州地处全国中心地带，法官3小时之内可抵达辖区的任何一个地方办案。同时，只需两个半小时，巡回法庭的法官即可返回北京。并且，河南作为案件大省，设立巡回法庭也有利于指导河南及周边法院提升案件质效。
　　实际上，增设地点最终花落郑州、重庆等地，这里面也有地方法院、政府努力争取以及全国人大代表们呼吁的“功劳”。据了解，从2015年开始，张立勇连续两年在全国两会上呼吁最高法院在郑州设立巡回法庭，彼时，该建议得到了不少全国人大代表的支持和呼应。
河南省领导也高度重视，明确表示愿意在办公场所、设施配备、安全警卫、后勤服务等方面提供最好保障，以争取最高法院巡回法庭在河南落地。
　　而基于重庆的突出区位优势、诉讼便民工作的要求以及重庆的法学教育科研实力，全国人大代表韩德云在今年上半年也曾向十二届全国人大四次会议提出建议，将最高法院巡回法庭设在重庆。
　　韩德云介绍说，近年来，重庆法院在最高人民法院审判理论课题和全国法院学术讨论会征文等方面，也是连续多年保持全国领先。优秀的法学教育资源、浓厚的法学理论研究氛围，无疑能够为巡回法庭审判职能的充分发挥、为司法体制改革的全面推进提供有力支持，而巡回法庭的审判工作，也必将为法学教育的繁荣、为法学研究的深化提供丰富营养。
　　“在重庆设立巡回法庭，既可覆盖云、贵、川，亦可辐射青海、西藏，连接湖南、湖北。周边各省区的当事人，均可以通过快捷的交通网络来到重庆参与诉讼，巡回法庭的法官也可以便捷地前往周边地区开展巡回审判。”韩德云说。
　　尽管专家普遍认为，在南京增设巡回法庭是最高法院出于地域分布方面均衡的考虑。但是网友认为，南京在设立巡回法庭上有特殊的优势。
　　“多年来，不仅仅是东部，江苏的案件量一直都是全国第一，2016年江苏案件量超过132万件，已经超过临近的浙江123万件和上海的60万件，从案件量考虑，毫无疑问，南京最能方便诉讼。另外，南京还具有明显的区位优势，南京可以更好地辐射安徽、上海、浙江。其实，光从案件数量这一点来看，南京没有任何疑问，毕竟对于发达的东部交通来说，办案才是最重要的考量指标。”

巡回区覆盖全国后的司改期待

　　最高法院第一、第二巡回法庭在深化司法改革，推进司法去行政化、司法责任制，探索出可复制、可推广、可持续的经验模式。这一模式被群众广泛接受认可。法学界、法律界人士普遍认为，当前最高法院挂牌增设四个巡回法庭，条件成熟，顺应民意。
　　中国人民大学商法研究所所长刘俊海表示，第一、第二巡回法庭经过两年试点，巡回法庭的职能定位越来越清晰，最高法院放下身段、更接地气的做法，不仅改变了一些群众“最高法院高高在上”的认识，也给大家带来看得见、摸得着的实惠，让大家更切身感受到司法公正。增设巡回法庭，让更多群众享受改革红利，是顺理成章之事。
　　中国社科院法学所副所长莫纪宏则认为，目前，地方法院尤其是基层法院还存在着审判业务专业能力、审判经验不足问题，最高法院增设更多巡回法庭可以对地方审判进行更直接、更有效的指导，通过直接审判，促进地方重大疑难案件审理的公正性和专业性。
　　莫纪宏说：“最高法设立六大巡回法庭，体现了巡回法庭‘大司法区’的特点，所覆盖的行政区域与新中国成立初期曾经存在的六大行政区划分方法比较靠近，但有所区别，适应了当前社会经济发展和居民分布的特点，今后还要考虑巡回法庭在地理区域上实现全覆盖的问题。”
　　全国人大法律委员会主任委员乔晓阳在《人民法院报》发表文章称，实践证明中央设立巡回法庭的决策是正确的。第一、第二巡回法庭在司法便民利民、去司法行政化、优化职权配置等方面均取得不俗的成绩，基本实现了中央设立巡回法庭的改革初衷。这次增设四个巡回法庭，有助于进一步加强巡回法庭在推进司法改革中的使命与担当。
　　乔晓阳认为，最高法院巡回区覆盖全国后，至少在以下几方面的改革可以大有所为。
　　一是完善巡回法庭审理跨区域案件的职能。目前，巡回法庭主要审理申请再审案件，跨区域案件、二审案件很少。下一步要通过适当降低巡回法庭受理跨区域案件的级别管辖等方式，将大部分跨区域案件、二审案件纳入巡回法庭管辖范围，以充分发挥巡回法庭“去地方化”的职能作用。
　　二是推进审判权运行机制改革。继续深入探索审判权运行机制改革中的有关问题，进一步完善符合司法规律的审判权运行机制，着重设计具体的审理工作程序;探索创新审判组织模式。科学设置审判组织，合理界定各类审判组织的职权范围，理顺各类审判组织之间的关系，调动法官积极性。明确审判团队之间、审判团队内部的分工协作，建立完善主审法官联席会议运行机制，充分发挥主审法官联席会议的作用，为进行审判委员会改革提供可供参考的经验;进一步探索在扁平化管理体制下，如何优化配置管理资源。厘清法院内部各类人员的审判职责与管理职责，优化配置法院内部各主体的审判职责与管理职责，依法强化各种职能之间的制约监督，确保合议庭及其成员依法公正、独立行使审判职权;探索强化落实审判责任，实现司法责任制改革，在实现审判权还权于合议庭、主审法官的同时，完善审判管理的监督机制，最大程度地满足人民群众对公平正义的需求，提高司法公信力，树立司法权威。
　　三是完善巡回法庭人员职业保障制度。目前，巡回法庭各项改革均走在了司法改革的前沿，但在职业保障方面还存在短板。最高人民法院应加紧开展巡回法庭职业保障制度建设相关的改革，为最高法院本部法官员额制改革积累经验，也为在全国法院全面推行法官员额制改革作出示范。鉴于巡回法庭已经实行法官员额制，人员待遇可考虑与法官员额制试点法院同等对待。刘俊海也建议，增设四个巡回法庭后，司法改革的步伐可以再大一些。
　　“要进一步开展案件指定管辖。”刘俊海举例说，比如某省作出行政处罚决定，企业不服的，可以由巡回法庭指定巡回区内另一个省的法院管辖。如果涉及某个领导在巡回区内多个省份都任职过的，可以跨行政区划由另一个巡回区法院管辖。
　　“只有通过案件管辖制度改革，才能真正发挥巡回法庭审理跨行政区域案件的功能和作用。”刘俊海说。