2016年司法改革十大“亮点”

一、降低打官司门槛  立案难正在成为历史

　　“把方便带给群众、把困难留在法院。”2016年3月13日，最高人民法院院长周强向十二届全国人大四次会议所作的报告，饱含深情，让与会代表读出了立案登记制改革以来，人民法院的使命与担当。
　　有统计数字显示，截至2016年5月底，共登记立案15575472件，同比上升27.39% 。其中，民事案件10733985件，同比上升24.23%；行政案件241042件，同比上升55.66%；刑事自诉案件10832件，同比上升59.88%；国家赔偿申请6718件，同比上升110.79%；执行申请4582895件，同比上升33.98%。
　　案件量的增长，说明老百姓通过打官司解决矛盾纠纷的渠道通畅，这得益于2015年5月开始实施的立案登记制改革。
　　2015年5月1日,经中央全面深化改革领导小组第十一次会议审议，通过了《关于人民法院推行立案登记制改革的意见》，“立案审查”正式变为“立案登记”。
　　“告状难”是司法的一个顽症。在各类诉讼案件中,曾以“民告官”难上加难,特别是一些基层法院,过去常在地方部门的统筹、协调下,制定了不少地方性规范和内部“土政策”,限制公民或者法人依法行使法律所赋予的诉权。立案登记制的实施，就是要坚决清理一些地方在受案方面的“土政策”,杜绝为了维护地方利益、部门利益或者以其他不正当理由拒绝受理依法应当受理的案件。但是，这样难免会触及一些地方法院不愿意受理某些特殊案件更为深层的原因。一方面会由于一些比较复杂的原因长期不能审结,矛盾聚集于法院,难以最终化解；另一方面有些案件虽能顺利结案,但因执行困难,易于导致矛盾激化。
　　面对诸如此类的难题,仅仅依靠法院自身的力量,的确不易应付,更不可能获得彻底的解决。所以,案件登记制改革实施之后,如何积极推进包括保障体制在内的整个司法制度的改革以及确保法院裁判终局性、权威性配套制度的推进落实,又将变得愈加紧迫并且繁重。

二、方便群众打官司  最高法院设在了家门口

　　在降低诉讼门槛的同时，人们发现，打官司更方便了。随着《最高人民法院关于全面推进人民法院诉讼服务中心建设的指导意见》实施，全国各地法院建立起新一代诉讼服务中心。中心大厅里，立案、执行、信访、缴费、法律援助，应有尽有，实现了“走进一个厅，事情全办清”。
　　除了最高法院要求的“规定动作”，各地法院还不断探索司法便民的新举措。福建泉州在全国率先推出“连锁法院”的概念，当事人走进泉州的任何一个法院，都可以提交诉讼材料，甚至可以通过远程视频，参与有管辖权法院的庭审。
　　在深圳、沈阳，最高法院设立的两个巡回法庭发挥了“家门口的最高法”作用，两地群众到最高法院打官司、信访，不用再舟车劳顿到北京。截至今年3月，两个巡回法庭共审结案件1653件。
　　除了方便群众诉讼，最高法院巡回法庭还承担着司法改革的试验田、工作创新及审判新模式的探索等重任。比如成立一年多来，第二巡回法庭发挥改革创新精神，顺应群众期待，先后推出了五项制度：一是在司法程序方面，建章立制。主要体现在如何接待当事人和保障当事人诉权上，让当事人把话说完，能解决当场就表态，需要其他部门、其他法院解决的，指明路径。还实行“最后一问”制度。二是在开庭制度上有突破。具体是，从立案到开庭，先和当事人讲清楚，不要找案外人批条子、打招呼，否则就会记录在案，法庭会第一时间把这个情况告诉对方当事人。三是建立诉讼诚信承诺制度。双方当事人提供的证据必须真实、客观，不能提供虚假证据，否则承担后果。四是法庭纪律司法礼仪示民制度。每一次开庭都会全程录音录像，录音录像资料永久保存，将来作为法制宣传的资料和法学教育的教材。诉讼各方的表现会作为资料保存，所以每个人都应遵守法庭秩序，尊重法院的权威。五是警示制度。针对当事人难找、裁判文书难送达的情况，在开庭时就和当事人明示，提交的联系方式必须真实，如果联系方式或住址发生变化，在案件没有终结前必须第一时间告知法庭。如果不主动告知导致诉讼拖延、裁判文书送达不到，要追究责任。提供虚假地址也要承担相应的责任和后果，法庭可以采取司法强制措施予以惩罚。
　　如今这些制度运行平稳，获得社会良好反映，为公正司法、深化改革发挥示范作用。
　　近日，最高人民法院作出决定，在深圳市、沈阳市设立第一、第二巡回法庭的基础上，在重庆市、西安市、南京市、郑州市增设巡回法庭，更好满足群众司法需求，公正高效审理案件，提高司法公信力。

三、提高司法透明度 裁判文书上网范围进一步扩大 

　　“中国裁判文书网已发展成为全球体量最大、最有影响的裁判文书网。”2016年8月30日，人民法院裁判文书公开工作座谈会在最高人民法院召开，周强院长在座谈会上郑重宣告。
　　截至2016年10月15日，中国裁判文书网公开裁判文书超过2180万篇，访问量突破31亿人次，其中超过8亿人次的访问量来自海外，覆盖200多个国家和地区。
　　2013年7月1日，中国裁判文书网正式上线，最高人民法院率先公布第一批裁判文书，标志着裁判文书公开工作迈出了历史性的关键一步。半年之后，2014年1月1日，《最高人民法院关于人民法院在互联网公布裁判文书的规定》正式生效实施，按照该规定，各级人民法院的生效裁判文书将在中国裁判文书网公布。
　　中国裁判文书网从上线伊始，就受到全社会的强烈关注。“裁判文书网上公开，看似司法透明的一小步，但在中国司法发展进程中，却是不折不扣的一大步。”有媒体这样评论。
　　2016年8月30日，最高人民法院召开新闻发布会，公布了《最高人民法院关于人民法院在互联网公布裁判文书的规定》（修订）。
　　《规定》进一步扩大了应当公开的裁判文书范围。此次修订，详细列举了应当公开的裁判文书类型，包括各种判决书、裁定书、决定书、驳回申诉通知书、支付令、行政调解书、民事公益诉讼调解书以及其他有中止、终结诉讼程序作用或者对当事人实体权益有影响、对当事人程序权益有重大影响的裁判文书。要求“涉及个人隐私”的裁判文书，也应当在隐去“涉及个人隐私的内容”后上网公开。此外，已上诉、抗诉的一审裁判文书也纳入公开范围，同时与二审裁判文书建立有机关联，以完整展现案件审理和裁判的全貌，实现社会各界对人民法院审判工作的全方位、全过程的知情与监督。
　　《规定》的出台，有力地推动了裁判文书在互联网的全面公开，是最高法院顺应人民群众新要求新期待，认真履行法律职责的重要举措。网“晒”裁判文书，体现了司法自信，也提升了司法公信。
　　尽管裁判文书的公开已取得重大成果，但文书公开量仍有待提升。2016年10月，清华大学何海波教授、于晓虹副教授及马超博士在所作的《中国司法裁判文书上网公开报告》中指出，一半以上的文书仍未公布在中国裁判文书网，一些具有重大社会影响、公众关心的案件，无法在网上找到。此外，在裁判文书公开的地域分布中，“西低东高”的现象较为明显，地区差异有待进一步消除。
　　11月5日，周强在向全国人大常委会会议作《关于深化司法公开、促进司法公正情况的报告》时也承认，一些法院存在裁判文书选择性上网现象，部分应当上网的裁判文书由于种种原因未上网公开。全国各地法院的司法公开程度参差不齐，部分法院特别是中西部地区基层法院信息化基础薄弱，软硬件设施达不到司法公开平台建设的要求。有的法院裁判文书上网的自动化水平低，一线审判人员开展裁判文书上网的工作量过大。
　　司法的公正性是形成公信力的基础，司法的透明化是提升公信力的基础。我国的司法人员已经认识到这一点，裁判文书上网为提升公信力迈出了重要一步，它对增进社会群体对于司法的信赖感以及培育公信力，必然产生积极的成效。
　　当然，我们也应看到，改革仍有进一步深化的空间，包括裁判文书的内容设定、利害关系人的权利保护、裁判秩序与媒体公开的关系协调等。法谚云：“正义不仅要实现，而且要以看得见的方式实现。”可以期待，司法过程与结果的公开，将让民众在每个案件中感受到公平正义。

四、案多人少矛盾突出  认罪认罚从宽进入试点

　　2016年9月3日，第十二届全国人大常委会第二十二次会议表决通过了《关于授权最高人民法院、最高人民检察院在部分地区开展刑事案件认罪认罚从宽制度试点工作的决定》，在北京、天津、上海、重庆等18个城市开展为期两年的刑事案件认罪认罚从宽制度试点工作。
《决定》规定，对犯罪嫌疑人、刑事被告人自愿如实供述自己的罪行，对指控的犯罪事实没有异议，同意人民检察院量刑建议并签署具结书的案件，可以依法从宽处理。
　　从“从宽”的具体内容上看，认罪认罚从宽制度包含程序和实体两方面，可概括为程序上从简，实体上从宽。具体来说，就是对于基层法院所管辖的可能判处3年以下有期徒刑的案件，被告人认罪认罚可以适用速裁程序进行审判；对于基层法院管辖可能判处3年以上有期徒刑刑罚的案件，可以适用简易程序。检察机关根据犯罪事实和对社会危害程度以及认罪认罚的情况，可以依法提出从宽处罚的量刑建议，人民法院在作出判决时，一般应采纳人民检察院指控的罪名和量刑建议。
　　认罪认罚从宽制度是我国现行法律里规定的“坦白从宽”这项刑事政策的一种具体化、制度化、程序化、规范化做法，使原来坦白从宽的政策更具有操作性和规范化。
　　目前，全国司法机关案多人少的矛盾比较突出。据统计，2013年全国法院审理的一审刑事案件953976件、1158609人；2014年是1023017件、1184562人；2015年是1099205件、1232695人。其中，判处3年有期徒刑以下刑罚的轻微刑事案件每年都占了80%以上。
　　周强在就《决定(草案)》作说明时指出，实施认罪认罚从宽制度是优化司法资源配置、提升司法公正效率的需要，有利于合理配置司法资源，在确保司法公正基础上进一步提高司法效率。
　　由于认罪认罚从宽制度与美国的辩诉交易制度有相同之处，引发了社会公众“花钱买刑”“有钱就不用坐牢”的担忧。因此，如何把握认罪认罚从宽制度适用的案件范围和从宽的界限，在认罪认罚从宽制度推行过程中，如何避免“强迫认罪”，犯罪嫌疑人、被告人、被害人等主体的自愿性如何保障，还需要在试点中不断总结经验加以完善。
　　对此，有关专家指出，对于社会公众在制度推行过程中可能存在的钱权交易的司法腐败的担忧，需要在发挥检察机关的法律监督职能的同时，从制度层面作出更加细化的规定，并强化后一诉讼环节对前一诉讼环节的审查和制约。

五、推行司法责任制  向改革要效率 

　　收案量以每年超过10%的速度增长，法院案多人少矛盾越来越突出，一些案件审理周期过长，久拖不决，一场官司打下来，常常是“人困马乏”。如今，这样的场景在贵州省贵阳市花溪区人民法院已经不复存在。该院开展司法改革试点一年来，共收案7017件，同比增长37.99%，但结案数并不低，达到6375件，同比增长35.09%。一审各类案件平均审理周期45.85天，同比缩短23.05天。究其原因，司法改革激发的活力是关键。
　　花溪区法院择优选拔员额制法官，按照“法官+法官助理+书记员”的模式组成办案团队，确保88%以上的人员在办案一线，把案件审批权从院庭长下放给法官，全部裁判文书均由法官本人签发，实行“谁裁判，谁负责”的司法责任制。
　　据最高人民法院有关负责人透露，目前，已有693家法院开展了司法改革试点工作。截至2016年6月底，北京、吉林、上海、湖北、广东、海南、青海等省市的7个高级法院、95个中级法院、469个基层法院完成员额法官选任工作，产生入额法官24035名，85%以上人员集中在办案一线。同时，司法责任制改革已在试点法院全面推开，各地普遍建立审判团队，绝大多数案件取消了院庭长审批。
　　2016年7月18日，全国司法体制改革推进会召开，吹响了全面推开司法责任制改革的号角。
　　重庆检察机关在推进责任制改革试点中，制定检察官“权力清单”，梳理出各业务条线304项案件实体决定权和程序处理权，把其中的205项权力授予检察官独立行使，一般案件办理从过去的检察官、部门负责人和检察长的“三级审批”变为检察官一人的“一槌定音”，突出了检察官办案主体地位。
　　向改革要效率，吉林省人民检察院推进“大部制改革”，把原来17个办案处室整合为职检、刑检、民检、行检、控执等5个检察部，并且不设二级机构，以办案组为单元；把17个非办案处室整合为政治、管理、保障、监察和机关党委等4部1委。改革前后十个月相比，侦查、批捕、公诉、民行、控执办案时限分别缩短26%、14.5%、21.3%、17%和23%。

六、加大执行力度  用信用惩戒破解“执行难”

　　实行信用惩戒，是最高法院2016年以来大力破解“执行难”问题的有效举措。截至2016年7月25日，最高法院已累计公布失信被执行人465.93万例，其中，自然人397.15万人，企业或其他组织68.78万个；累计限制449.27万人次购买飞机票；限制141.15万人次购买列车软卧、高铁及其他动车组一等座以上车票。
　　十二届全国人大四次会议通过的“十三五”规划纲要提出，健全多部门、跨地区、跨行业联动响应和联合惩戒机制，强化企业信用依法公示和监督。从2014年12月建立网络执行查控体系起，最高法院已与中国人民银行、公安部、交通运输部、工商总局、银监会、证监会等部门对接，实现了11类17项信息的查询，可以在全国22万个银行营业网点对被执行人的财产进行查控。
　　在各地法院，只要点击查控系统的键盘，被执行人的房地产、车辆、股权、证券、银行开户信息及存款信息几秒钟就显示出来，执行法官可以对被执行人的财产实时冻结。而过去，这项工作需要执行法官一个银行一个银行地跑。据测算，利用信息化技术，如今，一个执行法官一年的查控总量相当于过去十年的总量。
　　“上下同心、义无反顾、攻坚克难，确保实现在两到三年时间内基本解决执行难问题的目标，破除实现公平正义的最后一道藩篱。”2016年4月，《最高人民法院关于落实“用两到三年时间基本解决执行难问题”的工作纲要》发布，解决“执行难”速度加快、力度更大。
　　2016年6月,中央全面深化改革领导小组通过了《关于加快推进失信被执行人信用监督、警示和惩戒机制建设的意见》,此意见极大地丰富了惩戒失信被执行人的方式,涉及的单位几乎囊括所有党政部门,还包括多类企业和社会组织。其中对具有党员、政协委员、人大代表等政治身份的失信人进行特别惩戒,就突破了以往惩戒措施限于经济范畴的局限。联合惩戒单位的信息系统全部与全国信用信息共享平台联合惩戒系统对接,进而实现网络自动抓取失信被执行人,这就能准确无误且高效地实现联合惩戒。
　　让联合惩戒单位实现网络对失信被执行人的自动抓取,其对破解法院执行难具有现实且深远的意义。随着联合惩戒的规范化、常态化，“一处失信、处处受限”惩戒效果, 让胜诉群众拿到真金白银将不再是一句空话。

七、杜绝“主客场”现象  推进跨行政区划司法改革

　　一直以来，“民告官”案件的立案、审理与执行是一个国家和地区法治环境的“晴雨表”，不仅关系到公民的法治意识和权利保障，同时还体现了行政机关依法行政的水平。
　　为了平等保护本地、外地当事人合法权益，防止打官司“主客场”现象，最高人民法院、最高人民检察院大力推进跨行政区划法院检察院改革。2014年年末，我国首批两家跨行政区划法院——上海市第三中级人民法院和北京市第四中级人民法院在全面深化改革的大背景下应运而生。
　　上海三中院以“跨地区”“易受地方因素影响”和“重大”三要素作为案件管辖的判断标准，初步构建了涵盖刑事、民事、行政的跨行政区划管辖体系。据了解，跨区划的上海市第三中级人民法院成立后，完全杜绝非法干扰，案件审结后服判息诉率达到100%。跨区划的北京四中院发布的《2015年行政案件司法审查报告》白皮书显示，在北京四中院受理的所有行政案件中，区政府行政机关工作人员出庭率达100%。
　　新行政诉讼法实施以来，人民群众通过行政诉讼解决行政争议的需求越来越大，诉讼至人民法院的案件大幅增加。人民群众对人民法院行政审判摒除“官官相护”、秉公司法、公正裁判充满了新期待。
　　因此，在北京四中院、上海三中院试点的基础上，2015年最高人民法院又批准了福建省高级法院、甘肃兰州铁路运输法院等九个法院在省、自治区层面进行跨行政区划集中管辖行政案件试点。
　　经过一年的探索，兰州铁路运输中级法院交出该院的首份“民告官”案件“成绩单”。截至2016年11月20日，兰铁两级法院共受理行政案件1006件，审结824件，结案率81.9%，审限内结案率100%。在公开开庭审理的405件案件中，行政机关负责人出庭应诉288件，出庭应诉率达71.1%。“一把手”出庭应诉，取得了“出庭一案，规范一片”的效果，对审判工作起到了强有力的助推作用。
　　跨行政区划司法改革在“民告官”案件审理方面取得的成效，让最高法院决定将跨行政区划司法改革推进到其他类型案件的审理。

八、牵住司改“牛鼻子” 完善司法人员分类管理

　　2015年9月5日，上海289名法官助理、检察官助理接受任命，作为完善司法人员分类管理的重要举措，上海迈出了第一步。
　　对法院、检察院工作人员进行分类管理，并实行法官、检察官员额制就是指将法院工作人员分为法官、审判辅助人员（即法官助理）和司法行政人员；将检察院工作人员分为检察官、检察辅助人员(即检察官助理)和司法行政人员。
　　长期以来，对司法人员实行与普通公务员基本相同的管理模式，没能充分体现司法职业特点。通俗地讲就是，顶着法官的帽子，干的却不是法官的活儿。
　　“由于没有建立科学的法院人员分类管理制度，导致法官人数庞大，而辅助人员稀少，大量与行使判断权无关的辅助事务也需要法官去办理，造成司法效率低下，最终形成案多人少与忙闲不均现象并存的结构性矛盾。”最高人民法院司法改革领导小组办公室主任贺小荣说。
　　对司法人员进行分类管理的要点是分清类与类之间的职责，特别是审判员与法官助理之间、业务管理与行政管理之间的职责边界。
按照改革方案，上海将建立法官检察官员额制，实施人员分类管理，在3到5年的过渡期内，逐步将法官、检察官、司法辅助人员、行政管理人员的员额比例控制到33%、52%和15%。
　　法官员额制改革是实行法院人员分类管理的基础，触及每个法官根本利益的“奶酪”，事关法院改革试点工作成败。
　　目前，上海市法院入额法官总数为2242人，占总编制数的24.9%，不仅确保了高素质法官进入员额，还留有余额补充新法官，具有上海法院特色的人员管理制度基本建成。改革后，法院配置到司法一线的法官人数比改革前增加了1.4%，主要办案部门的法官实有人数比改革前增加了7.6%。法官与审判辅助人员的比例从改革前的1∶0.75变为改革后的1∶1.75，法官助理的设置，使法官能有时间和精力更加专注于审判中心业务。　　
　　与法院人员分类管理相配套的是，建立法官员额制度和逐级遴选制度。2014年7月9日，最高人民法院公布了《人民法院第四个五年改革纲要（2014—2018）》，其中明确规定，根据法院辖区经济社会发展状况、人口数量、案件数量等基础数据确定法官员额，对各级法院法官统一实行员额管理。在省一级成立法官遴选委员会，建立上级法院法官原则上从下一级法院遴选产生的工作机制，健全初任法官首先到基层法院任职的机制。
　

九、去除地方政府阻力  确保独立经费省级统管

　　“吃人嘴软，拿人手软”，地方政府掌控着法院、检察院的“钱袋子”，这使得司法公正难免会受到来自地方政府的阻力。
　　目前反映最强烈的是，法院人财物受制于地方，因而司法独立和司法公正受到严重干扰，掌控法院财物权的地方政府把法院当成了执行地方政策和维护地方利益的职能部门。另一方面，掌控法院院长人事任免权的地方党委通过院长个人频繁干预司法，强化了行政化和非法治化，地方人大利用审议法院年度工作报告和质询权，为人大代表以个人名义干预具体案件提供了合法借口。
　　习近平总书记曾指出：“要努力让人民群众在每一个司法案件中都感受到公平正义。”如何确保审判机关、检察机关依法独立公正行使审判权、检察权？把“钱袋子”从地方政府手中拿走，由财政统一预决算，让司法机关挺起腰，无疑是最好的尝试。
　　为此，党的十八届三中全会审议通过《中共中央关于全面深化改革若干重大问题的决定》，明确提出改革司法管理体制，推动省以下地方法院、检察院人财物统一管理。中央全面深化改革领导小组第三次会议审议通过《关于司法体制改革试点若干问题的框架意见》，对推动省以下地方法院检察院人财物统一管理确定了政策导向。
　　目前，已经有上海、广东、吉林、湖北、海南、青海6个省市先行先试了省以下地方法院检察院人财物统一由省级管理。以湖北省为例，湖北将全省法院、检察院经费统一上收到省财政管理，由省财政按照托高补低，保证各地法检经费不低于现有水平的原则，保障全省三级法院、检察院经费，法院、检察院规费收入和罚没收入等也全部收归省财政统一管理。
　　由此带来新的担忧是，人财物统一管理的初衷是为了“去地方化”，防止司法审判受到地方的干预，但很有可能导致检察院、法院系统内部的“行政化”。

十、注重庭审实质化  推进以审判为中心改革

　　聂树斌案、呼格案、张氏叔侄案……近年来,一批冤假错案陆续被纠正,其背后暴露出我国刑事诉讼制度存在的问题，同时反映了推进以审判为中心改革的紧迫性。
　　长期以来，在公检法“流水线”作业流程中，由于过度强调打击犯罪，使得侦查成为整个刑事诉讼的中心，即便送来的是“夹生饭”，审判机关也可能将就着咽下，造成诉讼制度在防范和阻隔错案上的力不从心。
　　在现代诉讼结构中，审判当居于中心地位。坚持以审判而非侦查为中心，是我国刑事诉讼制度回归司法本位、迈向现代化的必然要求。2016年10月，最高人民法院、最高人民检察院、公安部、国家安全部、司法部联合印发《关于推进以审判为中心的刑事诉讼制度改革的意见》，被舆论赞为维护司法公正的筑基之举。
　　在此之前，一些地方试点已经小步徐行地进行了突破性尝试。《意见》发布前，上海、湖北等地已经部署“以审判为中心”改革，成都市则在2015年就已开始在法院系统开展庭审实质化改革，部分改革举措已曲线突破现行法律制度，亦取得不错效果。
　　四川省成都市改革的重中之重，是落实直接言辞原则、敦促人证出庭作证。为此，试点单位强调证人出庭，还要求出庭作证人员分别接受控、辩双方的交叉询问。截至2016年5月，成都中院人证出庭案件共计77件，占试点庭总数的68.14%。
　　试点单位甚至设计了被告人当庭质问警察证人的方案，在以往，这为肩负打击犯罪职责的公安民警难以接受，也未在刑事诉讼法中明确确认。为此，试点单位允许被告人“曲线”对质，被告人可以当庭将要质问的问题告知法官，再由法官询问警察证人。
　　推进以审判中心的改革，某种意义上涉及公检法三机关关系的重新解释，这种难度显然是相当大的。目前的《意见》从法律实施中的若干具体问题着手，有助于短期内快速推进此项改革。