2016年十大立法脉络

编者按

一、慈善立法，开启以法治善新时代

　　2016年开局不久，最引人瞩目的立法大戏，莫过于3月16日十二届全国人大第四次会议出台的慈善法。从2005年提出立法动议到最终立法告捷，慈善法经历了“怀胎十年”的岁月磨炼。而交付全国人代会审议表决的最高立法规格，不仅奠定了慈善法作为国家基本法律的地位，亦使其成为民主立法的样板。据统计，全国人代会审议法律草案期间，人大代表共提出近4000条修法意见，并据此对草案作了110处修改，其中实质性修改就达38处。
　　慈善法的诞生，有着深刻的时代背景。一方面，风起云涌的慈善浪潮，既见证了中华民族扶危济困、守望相助的传统美德，也遭遇了开放不足、扶持乏力等瓶颈。另一方面，“郭美美事件”等慈善丑闻，又使慈善公信力陷入了空前危机。这样的现实困境，呼唤着尽快扭转慈善立法的滞后和缺失，也决定了慈善法必然沿着“支持”和“监管”的双重维度展开立法设计。
　　引入“大慈善”定义，取消慈善组织审批程序，基本放开公募权，以专章形式确立税收优惠等促进机制，慈善法诸多立足开放、扶持基调的制度创新和突破，无不为慈善事业打开了广阔的发展空间。与此同时，慈善法改进慈善组织内部治理、严管慈善账本、强调信息公开等制度设计，又为抑制慈善乱象、重塑慈善公信力提供了治理规则。但在这些赢得普遍赞誉的立法进步之外，慈善立法也面临着“如何规范网络募捐”等巨大挑战，其“放”“限”尺度引发激烈争议，其立法抉择颇为纠结。而慈善法正式实施后所发生的“罗尔募捐门”等风波亦已证明，慈善法的制度设计仍存模糊地带，并未穷尽慈善领域的一切现实难题。
　　尽管如此，“十年磨一剑”的慈善法，已经填补了慈善领域长期缺失基本大法的盲区，而且还将带动慈善领域新的立法行动。慈善法出台三个多月后，已颁行23年之久的红十字会法首启修法步伐，相关草案进入一审程序，即为明证。可以预见，由慈善法所开启的以法治善新时代，不仅将使慈善事业步入良性发展的法治轨道，也将全面激发社会的慈善活力，最终提升国人的精神海拔。

二、国家安全，立法提速渐成体系

　　国家安全领域立法进展迅猛，是2016年立法的一大鲜明脉络，其标志性事件是两部新法律的先后出台。
　　首先是今年4月问世的境外非政府组织境内活动管理法，旨在将境外非政府组织在华活动全面纳入法制轨道。该法所设计的诸多管理制度、便利措施等等，无不体现了监管与服务并重、规范与保障兼容的立法思维，回应了务实开放、预防风险的现实需求。
　　更具分量的是，11月诞生的网络安全法。网络时代和信息技术的迅猛发展，深刻改变了国人的生活方式，促进了社会的巨大进步。但与此同时，网络入侵、网络攻击、网络违法信息传播、侵犯公民个人信息等乱象，也使网络安全日益凸显为关涉国家安全、公众利益的重大问题。在此背景下，运用立法手段构建捍卫网络安全的中国方案，已是时代的迫切要求。
　　网络安全法的核心议题是，如何辩证处理网络空间自由与秩序、安全与发展、自主与开放的关系？具体而言，有关网络设备设施、网络运行、网络数据、网络信息等方面的安全制度安排，无不体现了“维护网络空间主权和国家安全”的立法宗旨，而依法促进信息流动、保护个人信息、治理网络诈骗等立法设计，又宣示了“保障权利”的立法意图。尤为重要的是，作为网络空间的首部基础性法律，网络安全法不仅填补了这一领域的立法缺失，而且开启了我国信息网络立法的进程，其立法理念、规则理路等等，对于后续的电子商务、个人信息保护等相关立法，都将产生深刻的导向效应。
　　从更广阔的时间维度看，境外非政府组织境内活动管理法、网络安全法在2016年接连登场，正是加速国家安全立法的战略成果。往前追溯，新版国家安全法、反恐怖主义法已在2015年横空出世；往后遥望，核安全法草案、国家情报法草案已分别于2016年10月和12月，先后进入初审程序，其出台指日可待。这一系列快速递进的立法行动，不仅使国家安全领域立法由“短板”渐成体系，而且也标志着以往更多依赖政治手段的国家安全管治，正在向法治轨道全面转型。

三、资源环境，立法保护走向深层

　　2016年2月率先出台的深海海底区域资源勘探开发法，以“2016年第一法”之势，掀开了这一年的立法大幕，同时也预示着，海洋立法将成为2016年资源环境立法的一大主线。制定深海海底区域资源勘探开发法，既是履行我国作为《联合国海洋法公约》缔约国的立法义务，更是实施海洋强国战略的立法必需。经此立法行动，我国此前为数寥寥的5部海洋法律，终于取得了添砖加瓦的新突破。而与国外同类立法相比，该法以专章形式强调海洋环境的保护，更是展示了负责任大国的法治形象。
　　11月完成修改的海洋环境保护法，更是彰显环保精神的修法样板。生态红线、生态补偿等海洋生态保护新制度的纷纷入律，无不呼应了生态文明的先进理念。而前几年渤海湾康菲溢油事件所引发的“重污轻罚”困境，更是成为修法的直接动因，促动了处罚力度的全面升级，其中最具突破意义的变化是，对海洋污染事故的罚款，摒弃了旧法规定的30万元上限，改为根据事故等级分别处以直接损失20%或30%的罚款，以彻底扭转“违法成本低”的制度弊端。
　　海洋立法异军突起的同时，7月修法告捷的野生动物保护法，展示了改进资源立法的又一个方向。这是该法自1989年实施以来首次大规模的修订，其核心难题是如何合理平衡“保护”与“利用”的关系。一方面，野生动物是经济发展、科学研究等不可或缺的重要资源。另一方面，现实中泛滥成灾的商业化“利用”，又培植了乱猎乱捕、滥食滥用等畸形消费市场，原有法律因约束机制设计不足甚至被批评为“野生动物利用法”。在此背景下，围绕着“是否应当禁止野生动物入药”等焦点问题，在修法过程中爆发了极为激烈的争议。
　　修订后的野生动物保护法，最终确立了“保护优先，严格监管，规范利用”的基本立场，并据此重塑了一系列制度规则。这标志着，立法天平进一步向“保护”基调倾斜，即便是合理利用，也将置于有序有度的监管之下。从本质而言，这样的制度改进，折射的也是野生动物保护理念的历史性进步，而其未来的立法效应，也将最终检验立法的成败。

四、文化立法，高歌猛进补“短板”

　　2016年，文化领域的两大立法突破，留下了最具风向标意义的立法轨迹。
　　11月7日正值“立冬”时节，但电影产业促进法的脱胎而出，却令中国电影业如沐春风。自2002年电影产业化改革以来，我国已一跃成为全球第二大电影市场。但与此同时，审批手续繁琐、准入门槛高企等制度瓶颈，以及内容创新不足、侵权行为丛生等现实障碍，又阻挡了从电影大国迈向电影强国的步伐。在此背景下，2003年即已酝酿而又多年难产的电影产业促进法，终于率先突围，一朝破冰。
　　诚如法律名称中的“促进”两字所昭示，电影产业促进法通篇贯穿着开放的立法思维，从取消、下放多个行政审批，到确立一系列扶持产业发展机制，再到治理盗版、“偷票房”等乱象，无不折射着“鼓励”“保护”的色彩。尽管业界呼吁的电影分级制因条件不成熟未被采纳，但立法在保留电影成片审查制度的同时，已设置了审查标准公开化、公共参与、专家论证等程序约束，进而大大提升了审查制度的透明度和公正性，为保护创作自由提供了全新的制度支持。从更长远的视野看，电影产业促进法作为率先出台的“文化产业第一法”，所确立的基本理念、原则和制度，也将成为其他文化产业立法的标杆，进而产生一法突破、示范全局的立法后效应。
　　12月出台的公共文化服务保障法，则是文化立法的又一次重大突破。该法从启动起草到最终诞生，仅仅历时两年多，创下文化立法史上的最快纪录，足见立法的紧迫性。而该法所确立的政府主导、社会参与的公共文化服务格局以及围绕公益性、基本性、均等性、便利性等维度所展开的一系列制度构建，无不标志着对公民基本文化权利和需求的保障，已跨越以往的行政机制，全面迈向法治轨道。
　　2016年，接踵而至的电影产业促进法和公共文化服务保障法，不仅填补了文化领域立法的两大“短板”，而且也预示着，长期缺失迟滞的文化立法，迎来了全面提速的历史性拐点。伴随着两大立法突破，文化产业促进法、公共图书馆法、广播电视传输保障法等新法律的制定以及著作权法、文物保护法等法律的修改亦在紧锣密鼓进行中，一波只争朝夕的文化立法浪潮已喷薄而出。

五、中医药法，以国法振兴“国粹”

　　2016年，最富中国特色的立法成果，莫过于12月出台的中医药法。历史悠久、博大精深的中医药学，是中华民族传统文化的独特标志。而以国家立法保护这一“国粹”，则是中医药界魂牵梦绕的期盼。然而自1983年提出立法动议后，立法进展却始终徘徊不前，从2008年至2015年七年间，中医药法先后四次列入人大立法计划，却千呼万唤难出来，立法的艰难曲折可见一斑。
　　中医药法历经三十多年难产的背后，折射的是绵延不断的中医药存废之争。在支持者竭力捍卫中医药价值的同时，将中医药视同“伪科学”“江湖骗术”的质疑亦不绝于耳。而在现实中，中医药特色优势弱化、服务领域萎缩、人才严重匮乏等现象，又使其日益陷入边缘化的危机。
　　这样的现实背景，决定了中医药法的立法过程必然遭遇争议的风波。立法草案一审过后向社会公开征求意见，共收到32000多条意见，足见关注度之高、争议之激烈。支持者欢呼，立法对深陷困境的中医药而言，犹如久旱逢甘霖，因此渴望制定成“保护法”。反对者则担心，不尊重科学的立法保护，将埋下医药安全的隐患，因而力主制定成“约束法”。
　　中医药立法的关键焦点就在于，如何立足中医药的发展特点和现实问题，合理平衡立法天平，全力激发传统医学的价值实现，同时有效控制其安全性风险。最终出台的中医药法，秉持的正是“规范与扶持并重”的立法思路，据此设计的政策支持、行业准入、中药管理、人才培养等诸多制度，无不融入了兼具“促进”与“监管”的双重立法基调。
　　旨在“以国法振兴国粹”的中医药法以及守望传统、正视现实的立法设计，在很大程度上也是对持续多年的中医药存废之争所作的法律回应。由此，穿越了数千年历史风雨的中医药宝藏，置身于现代法治的羽翼下，迎来了重获新生、传承发展的春天。

六、民办教育，改革路上的修法波折

　　回溯2016年的立法争议，民办教育促进法的修改可谓争议最为激烈的样本之一。最初，该法与教育法、高等教育法以教育法律一揽子修改的方式，共同进入了审议程序。但2015年12月二审后，三法修改仅有两法过关，民办教育促进法修法方案因分歧巨大，暂不交付表决。这样的波折，在立法史上极为罕见。
　　分歧的焦点，在于修法草案提出的分类管理改革，即将民办学校划分为非营利性和营利性。多年来，对于民办教育能否营利，始终存在着强大的观念阻力。而在立法层面，虽然允许兴办者取得“合理回报”，但仅仅属于奖励性质，而非资本利润。由此带来的后果是，一方面，立法模糊阻挡了民办教育的投资热情，迟滞了教育产业的改革步伐。另一方面，一些打着“公益”招牌捞取政策优惠的民办学校，以天价学费搅乱了民办教育市场。
　　以立法手段推行民办教育分类管理改革，正是为了解决其发展过程中的障碍和乱象。但这场教育领域最具思想解放意义的改革，也注定是民办教育促进法的修法难点所在。审议环节之所以一度受挫，并不在于否定改革方向，而在于改革方案因不尽完善而未能达成共识，从中折射的，正是审慎改革、理性立法的精神。但在这场波及全社会的立法争议中，也不乏利益博弈的较量，除了不少合理诉求外，一些将这场修法行动指责为“促退法”的声音，其实真正担心的是无法再继续享用以往政策、暴利两头吃的盛宴。
　　正因此，在坚定推进改革的同时，如何合理解决利益冲突，成为修法的关键所在。2016年11月，重新打磨的民办教育促进法修法草案经过三审后，终于修法告成，其最大变化是，进一步明晰了分类管理改革的划分标准以及差别化的扶持措施。尤其是对现有民办学校作出了充分保障举办者权益的合理过渡安排，以确保改革的平稳推进。同时，鉴于义务教育的公益属性，设置了营利性民办学校不得进入义务教育阶段的门槛。
　　可以预见，在法治轨道上启动的民办教育分类管理改革，将从根本上破解民办学校法人属性不清、财产归属不明、支持措施不力等瓶颈问题，使民办学校在自主选择的基础上权责分明、各安其位，最终开创民办教育的新气象。

七、资产评估，从立法僵局到起死回生

　　梳理2016年诸多立法成果，立法道路最为曲折的莫过于资产评估法。从2006年启动起草后，资产评估立法历经十年时光、四次审议，一路争议激烈、博弈不断，直到2016年11月，方才艰难出台。
　　资产评估法之所以多年难产，其最大症结是行业管理体制的争执不下。经过近三十年的发展，资产评估行业已形成六大类评估专业，分别由财政部、住建部、国土资源部、商务部和保监会等五部门管理，由此也带来了行业多头管理、市场人为分割、执业规范不一等弊端。为此，资产评估立法的一大目标就是重构管理体制，2012年2月和2013年8月，先后经过两次审议的立法草案，均提出了“统分结合”的管理体制改革设想，试图以此终结“五龙治水”的格局。
　　但这一改革方案，却遭遇了空前激烈的争议。立法草案一审稿、二审稿向社会公开后，先后收到的立法意见近20万条，这对一部看似“小众”的立法而言，实属罕见。喧哗的反对声中，固然有着部门利益的驱动，也不乏行业利益的纠葛。如此巨大的阻力，导致立法陷入僵局，搁置审议近两年之久，几乎沦为废案。
　　直到2015年8月，资产评估法草案才起死回生，重新激活三审。但推进立法的代价却是，三审稿删除了改革管理体制的条款，其原因是“有关部门意见分歧较大”。直至四审后法律正式出台，原来的改革设想终告流产。
　　尽管在一定程度上，资产评估法是一个妥协的立法结果，其立法初衷多少打了折扣，但也是最大限度消弥争议的现实立法选择。重要的是，随着资产评估行业首部基本大法的诞生，多部门管理体制已经纳入法制框架，不仅有利于发挥其专业化优势，也为未来的改革留下了想象空间。尤其是，法律草案从一审到四审，不断向推进简政放权、降低准入门槛、细化从业规范、加强行业自律等方向演进，这些充满改革精神的制度进步，终将深刻影响资产评估行业的未来发展，并印证其立法价值。

八、环保税法，“税收法定”先行者

　　2016年12月出台的环境保护税法，不仅开启了以税治污的新常态，更是彰显一项重要法治原则的先行者。
　　从立法技术而言，环保税法的立法并不复杂，其实质是推进“费改税”改革，将实施多年的排污费制度改为环境保护税，以构建绿色税制、强化执法刚性。但更重要的立法价值在于，在党的十八届三中全会和2015年修改后的立法法对税收法定原则分别作出明确要求和规定后，在一系列单行税法的立法动议中，环保税法草案于2016年8月率先启动了立法审议程序，其标本意义备受瞩目。而如何践行税收法定原则，也因此成为环保税立法所面临的最大考验。
　　税收法定原则的真正落实，并不能仅仅止步于“立法”这一表面形式，更须融入立法设计的具体肌理。环保税法体现的，正是实质兑现税收法定原则的追求。从以专章形式确立“计税依据”“应纳税额”“税收减免”等等，到以附表形式明晰征收标准，无不体现了税收制度要素必须法定的精神。
　　尤为关键的是，基于环保税的地方税属性，环保税法授权省级政府根据本地实际需要，可以在法定税额标准基础上，上浮应税污染物的适用税额。但为了有效控制地方政府超征逐利的冲动，环保税法同时设定了上浮不得超过10倍的上限，并明确要求省级政府提出的调整方案，报同级人大常委会决定，并报全国人大常委会和国务院备案。换言之，环保税的灵活调整，并不能由地方政府自行拍板，而是必须经过地方立法程序，并接受国家立法机关的监督，由此坚守的，正是税收法定的底线原则。
　　从更长远的视角看，根据全国人大常委会2015年调整后的立法规划，增值税法、资源税法、房地产税法、关税法、船舶吨税法、耕地占用税法等多部税法已被列入立法路线图，立法机关还确定了于2020年之前全面落实税收法定原则的立法时间表。在此背景下，率先出台的环保税法及其处处忠于税收法定原则的制度设计，无疑将对未来的税收立法提供样板价值、发挥示范效应，从而以一法先行，深刻影响落实税收法定原则的立法全局。

九、修法授权，颁发改革通行证

　　践行“重大改革于法有据”的法治原则，以满足深化改革年代的现实需求，是最近几年全国人大常委会立法和行权的鲜明特色。2016年，为改革颁发合法性通行证的行动更是密集推出，达到了史无前例的高峰。
　　其中一个基本方向是运用高效的“打包修法”方式，为改革提供法律支持。2016年7月初，全国人大常委会同时修改了节约能源法等6部法律。11月，又对对外贸易法等12部法律作出一揽子修改。经由这两次大规模的修法行动，相关立法中的审批栅栏被批量拆除，审批流程被集中优化，进而为以简政放权为导向的行政改革，及时铺设了合法性轨道。
　　更加引人注目的是，2016年9月初，全国人大常委会同时修改了外资企业法、中外合资经营企业法、中外合作经营企业法、台湾同胞投资保护法，不仅以法律形式确认了此前在上海等4个自贸试验区试点的外商投资负面清单管理模式，而且为这一改革机制向全国复制推广奠定了法律基础。由此开启的，正是一个更加透明开放、更多制度红利的外商投资新时代。
　　除了修法引领改革、推进改革，体现法治思维的另一个重要维度是，立法机关以授权决定等方式，启动多个领域的试点改革。2016年9月初，全国人大常委会通过决定，授权最高人民法院、最高人民检察院在18个城市开展刑事案件认罪认罚从宽制度试点，推动司法改革再迈探索步伐。12月召开的常委会会议，更是联袂出台在北京、山西、浙江开展国家监察体制改革试点等4个启动改革的决定，不仅数量之多创下历史纪录，而且标志着，授权决定等兼顾审慎改革与法治原则、以程序正义赋予改革合法性的新路径，已经跨越前几年的行政审批、土地制度、司法体制等改革领域，进一步突入政治体制、社会保障、人事制度等更为广阔、纵深的改革疆土。由此开辟的，正是一条渐行渐宽、融合法治精神与改革理想的双赢之路。

十、民法总则，启动“权利法典”倒计时

　　清点2016年的立法进展，除了已经结出的立法硕果，电子商务法等新法律草案，水污染防治法等修法草案，亦已纷纷进入审议程序，这些正在路上的立法努力，已为未来的立法图景埋下了伏笔。其中最为激荡人心的，当数民法典编纂的重新出发和民法总则的立法先行。
有着“权利法典”之称的民法典，乃是社会生活的圣经、私权保护的屏障、市场经济的基石。然而这一现代法制不可或缺的标志，也是国人孜孜以求、多年难圆的梦想。在六十多年的时光流转中，我国曾先后五次发起制定民法或编纂民法典的努力，却屡屡受挫，留下了立法史上最为坎坷的命运轨迹。正是在这样的语境下，新一轮编纂民法典的努力，承载着穿越历史三峡的艰巨使命。其中最为重要的一役，就是民法总则的制定。
　　按照立法机关确定的“两步走”战略，在整个民法典中担当统率和纲领作用的民法总则，拟于2017年3月率先完成立法，成为其总则编。其后将展开各分编的编纂，最终于2020年形成统一的民法典。可以说，民法总则作为开篇布局之作，是决定民法典编纂成败的关键所在。
　　从2016年6月法律草案进入审议程序后，民法总则便牵动了全社会的人心，成为举国关注、升温不止的热点。诸多立法设计和创新赢得普遍赞誉的同时，也激起了巨大的争议声浪。从6月到12月，民法总则草案以紧锣密鼓的节奏，先后接受了三次审议，努力凝聚社会共识、回应立法争议，向更加完善的方向不断演进。
　　尽管仍在路上，但民法总则的立法启航和全速前行，无疑是2016年最重大的立法事件。而民法总则的指日可待，事实上也启动了民法典这一“权利法典”的倒计时。可以预见，由民法总则一马当先的民法典编纂，将以史无前例、浩大精致的法律语言，总结改革成果、表达时代精神、抒写公民权利、捍卫社会公正。最终成为深度构建现代法制的标杆，并由此开启一个崭新的权利时代。