刑事执行检察的前世今生

编者按

　　2015年11月，十二届全国人大常委会第十七次会议听取和审议了最高人民检察院检察长曹建明所作的《最高人民检察院关于刑罚执行监督工作情况的报告》。
　　最高人民检察院刑事执行检察厅厅长袁其国在其著作《刑事执行检察论》中，这样评价这次报告：“在我国检察史上，这是全国人大常委会第一次听取刑罚执行监督工作的专项报告。这对于从事刑事执行检察的我们来说，是惊喜，更是鼓舞。”
　　刑事执行检察，是指检察机关依照法律规定的权限和程序，对刑事诉讼活动中的刑事强制措施决定、刑事判决裁定和强制医疗决定等的执行情况进行的法律监督。刑事执行检察是一个新词语，但刑事检察活动并不是新事物。我国清朝末年建立了检察制度，其职责就包括对刑事执行活动的监督。梳理一下刑事执行检察的前世今生，可以更好地掌握刑事执行检察的内涵，明白刑事执行检察的监督核心是监督执行机关的刑事执行活动“是否合法”。

晚清、民国时期的刑事执行检察

　　1906年，中国清朝政府颁布《大理院审判编制法》，第十二条规定检察官的职权包括“监视判决后正当施行”，这是刑事执行检察制度在中国最早的法律规定。1910年制定的《法院编制法》第九十条规定的检察官职权包括:“遵照刑事诉讼法律及其他法令所规定实行搜查处分，提起公诉，实行公诉，并监督判决之执行。”清末起草的《大清监狱律》规定：“推事检察官得以巡视监狱。”
　　民国年间，北洋军阀政府在1913年颁布的《监狱规则》第八十四条规定：“监狱长官得为受谕知刑罚之在监者为赦免之声请，前项声请书经由谕知刑罚之检察厅提出司法部。”1915年颁布的《京师高等检察厅暂行处务规则》第二十一条规定：检察官对于所属各厅及各县各监狱具有指挥监督权，同级审判厅判决的案件，由主任检察官指挥执行。
　　国民党执政时期，在其颁布的《看守所暂行规则》《羁押法》规定，检察官可以随时视察看守所。看守所羁押的刑事羁押人撤销押票停止羁押、请求在外医治等，须经检察官核定，刑事被告人对于看守所处遇不当提出申诉的，在看守所死亡的，都须报告检察官等。
　　在中国共产党领导的革命根据地的法律制度中，也有涉及刑事执行检察的内容。如《陕甘宁边区高等法院组织条例》第十四条规定：“高等法院检察处，设检察长及检察员，独立行使检察权”，检察员的职责中有“监督判决之执行”。《晋察冀边区法院组织法》第四章“检察官之设置”，第十八条规定的检察官职权也包括“指挥刑事审判之执行”。

新中国刑事执行检察的历史

　　新中国成立后，检察机关一直担负着对刑事案件判决执行和劳动改造机关的活动是否合法实行监督的职责，1954年我国第一部《人民检察院组织法》就规定人民检察院“对于刑事案件判决的执行和劳动改造机关的活动是否合法，实行监督”。1954年12月，根据检察院组织法，最高人民检察院设立了8个厅局单位，其中第五厅就是监所、劳动改造监督厅，担负着刑事执行检察工作的职能。1962年7月，最高人民检察院内设3个业务厅和研究室、办公厅，其中二厅负责劳改、监所检察工作，承接了原第五厅的工作职责。
　　1957年后，检察机关还承担了对劳动教养执行情况的检察任务。同时，在检察机关内部设立了负责监所劳改监督业务的机构，对大部分监狱、看守所、劳教所实行了派驻检察，并在个别大型劳动改造机关建立了派出检察院。1957年，湖北省检察院在沙河劳改农场设立了第一个刑事执行检察院。此后，全国各地陆续建立了一批刑事执行检察院。
　　“文化大革命”的十年中，检察机关受到严重冲击，检察工作名存实亡。1978年3月，第五届全国人大第一次会议通过的宪法规定设立最高人民检察院。1979年7月颁布的《人民检察院组织法》第二十条规定，最高人民检察院设置刑事、法纪、监所、经济等检察厅。此后，各级检察机关都设立了监所检察部门。
　　《人民检察院组织法》第二条第三款明确规定：“省一级人民检察院和县一级人民检察院，根据工作需要，提请本级人民代表大会常务委员会批准，可以在工矿区、农垦区、林区等区域设置人民检察院，作为派出机构。”第五条第五项，规定了各级人民检察院“对于刑事案件判决、裁定的执行和监狱、看守所、劳动改造机关的活动是否合法，实行监督”。自1984年开始，各地陆续在大型监狱、劳教所和监管场所比较集中的地区设立派出检察院，在监狱、看守所和劳教所等监管场所设立派驻检察组，后改为派驻检察室。
　　1988年，最高人民检察院将原来的三厅改名为监所检察厅，主管对劳改、劳教场所的检察以及对下级实施业务指导。内设一室三处，即办公室、监狱检察处、看守所检察处、劳教检察处。各级检察机关也相继设立了监所检察处、监所检察科。
　　2001年，最高人民检察院将看守所检察处与劳教检察处合并为看守所劳教检察处。2005年，新成立了监外执行检察处。2013年，在刑事诉讼法修改后，又设立了综合业务指导处。因劳教制度于2013年年底被废止，看守所劳教检察处更名为看守所检察处。

监所检察厅的更名

　　随着我国经济社会和法治建设的发展，特别是2013年1月新的刑事诉讼法实施和年底劳动教养制度被废止，检察机关刑事执行检察部门所承担的法律监督职责和任务发生了重大变化，“监所检察厅”的名称已经不能涵盖和准确反映其所承担的主要职责。此时最高人民检察院监所检察厅的厅长，是在最高人民检察院系统已经工作了20多年的袁其国。
　　1957年出生的袁其国是甘肃民勤人，1982年大学毕业后分配到宁夏回族自治区检察院研究室工作，1987年被借调到最高人民检察院，1988年正式调入最高检研究室，从此开始了在最高检的职业生涯。
　　袁其国一直在最高检的文宣出版系统工作，先后担任《人民检察》副主编、主编，《检察日报》副总编辑，中国检察出版社社长兼总编辑，2009年担任最高人民检察院监所检察厅厅长。来到监所检察厅工作后，通过查阅大量资料并调查走访，袁其国对监所检察工作有了全面深入的了解，认识到监所检察已经很难涵盖刑事执行检察的全部内容，开始思考监所检察厅的更名问题。在2010年召开的一次监所检察更名座谈会上，他发现很多老同志因为干了一辈子监所检察，对这个名称有一种特殊的感情，不愿意更名。由于分歧较大，那次会议一时无法形成一致意见。但袁其国没有放弃对更名的期盼，他认为，“监所检察”这个名字，的确已经无法涵盖刑事执行检察的全部内涵了。
　　2012年，修改后的刑事诉讼法赋予检察机关许多新的监督职能。修改后的《人民检察院刑事诉讼规则》，又把其中的一些职能和本应由刑事执行检察机关行使而过去由别的检察部门行使的职能，划归监所检察。如，指定居所监视居住执行监督、羁押必要性审查、财产刑执行监督、死刑执行临场监督、社区矫正监督、强制医疗监督等。这些业务多数都在监所、看守所之外，现在全都划归监所检察厅的工作范围，如果还叫“监所检察厅”，就显得范围过于狭窄，有些名不副实。监所检察的更名，又被顺理成章地提到议事日程上来了。
　　2014年7月，最高检党组同意了经最高检政治部与监所检察厅协商后提请更名的报告，并向中央编制办公室提交了更名请示。经中编办认真研究，在征求了中央政法委、全国人大常委会有关部门以及其他政法机关的意见后，经李克强总理签署，于11月4日批复同意将监所检察厅更名为刑事执行检察厅，并依法对工作职责作出调整。12月30日，最高检对全国检察机关下发通知，决定将最高检监所检察厅更名为刑事执行检察厅。此后，全国各级监所检察单位都进行了相应的更名。
　　2015年12月，最高检印发了《关于全面加强和规范刑事执行检察工作的决定》，明确规定了刑事执行检察的主要职责，包括：（1）对人民法院、公安机关和监狱、看守所、社区矫正机构等执行机关执行刑罚活动和人民法院执行没收违法所得及其他涉案财产的活动是否合法实行监督；（2）对减刑、假释、暂予监外执行的提请、审理、裁定、决定、执行活动是否合法实行监督；（3）对监管被刑事拘留、逮捕和指定居所监视居住的犯罪嫌疑人、被告人的活动是否合法实行监督；（4）对犯罪嫌疑人、被告人的羁押期限是否合法实行监督；（5）对被逮捕后的犯罪嫌疑人、被告人进行羁押必要性审查；（6）对强制医疗执行活动是否合法实行监督；（7）对刑事执行机关的监管活动是否合法实行监督；（8）查办和预防刑事执行活动中的职务犯罪；（9）对罪犯又犯罪案件审查逮捕、审查起诉、出庭公诉，对罪犯又犯罪案件的立案、侦查、审判活动是否合法实行监督；（10）受理刑事被执行人及其法定代理人、近亲属、辩护人、诉讼代理人的控告、举报和申诉；（11）其他事项。

刑事执行检察的新进展

　　根据袁其国的回忆，在他担任厅长后，监所检察厅及更名后的刑事执行检察厅，每年都会开展专项检察活动，并且取得了很好的成效。这些活动分别为：2010年11月到2011年1月的保外就医专项检察活动，2011年5月到10月的全国看守所械具和禁闭使用情况专项检察活动，2012年9月到12月的职务犯减刑、假释及保外就医专项检察活动，2012年9月到12月的老病残罪犯刑罚执行情况专项检察活动，2013年4月开始的清理久押不决案件专项活动，2014年3月至12月的减刑、假释、暂予监外执行专项检察活动，2015年4月至7月的社区服刑人员脱管、漏管专项检察活动，2016年的集中清理判处实刑罪犯未执行刑罚专项活动和财产刑执行监督专项活动。这些专项活动都取得了实效，有的还引人瞩目，强化了检察机关的司法权威，传递了法治正能量，在社会上反响强烈，有的还得到了中央领导的表扬。
　　名正则言顺，言顺则事成。更名之后，全国的刑事执行检察工作不断发现和拓展了一些新的业务领域。例如，审前未羁押判实刑后未交付执行的监督工作，过去由于法院、看守所和监狱三个执行机构互相扯皮，几十年来这个问题一直得不到解决，严重影响了司法公信力和刑罚执行的严肃性。在更名之前，由于这不属于监所、看守所里面的事，“监所检察厅”不好管。更名之后，这属于典型的刑事执行违法，再不管就是严重失职。
　　2015年，最高检让福建开展专项清理试点。福建刑事执行检察部门与福建法院联合行动，在公安和司法行政机关的配合下，只用了短短几个月时间，就把400多个罪犯收监执行，多年的老大难问题顺利解决了。
　　检察机关对刑罚变更执行的监督一直高度重视并积极实践，2012年修改的刑事诉讼法，肯定和吸纳了检察机关的做法，第一次在立法上对检察机关刑罚变更执行同步监督作出规定。各级检察机关以此为契机，积极探索同步监督新举措，取得了明显成效。从2010年1月到2015年4月，全国检察机关纠正减刑、假释、暂予监外执行不当情形83057件。
　　清理久押不决案件专项工作取得巨大成果。2016年两会上，曹建明检察长在最高检工作报告中表示，2013年核查出的羁押3年以上未结案的1839件4459人，下降到2015年的6件6人，这一“断崖式”的下降成果引发了全场的掌声。2016年11月5日上午，曹建明在十二届全国人大常委会第二十四次会议上作《关于加强侦查监督维护司法公正情况的报告》时宣布，2013年核查出的羁押3年以上未结案的已全部清理纠正完毕。经过3年的努力，全国久押不决人数归零，我国刑事检察工作取得了一个令人瞩目的成果。
　　羁押必要性审查工作深入开展。截至2016年9月底，对逮捕后不需要继续羁押的115560名犯罪嫌疑人,提出予以释放或变更强制措施的建议，办案机关采纳率达到92.3%。
　　此外，在社区矫正监督、临场监督执行死刑、指定监视居住执行监督和强制医疗监督方面，都取得了令人瞩目的成效。
　　袁其国感到，2010年以来的这几年，随着监所检察厅更名为刑事执行检察厅，刑事执行检察工作取得了较快发展，无论工作机制创新、基础建设还是队伍建设，都取得了可喜的成效。刑事执行检察终于跨出了高墙，在高墙之外对刑事执行活动进行了全面而深入的监督，每年的专项活动也都可圈可点，令人欣慰。
　　今后，刑事执行检察工作的思维方式，要由传统的监所检察思维向刑事执行检察思维转变，工作主线要从“强化刑罚执行和监管活动监督”向“强化刑事执行监督，强化人权司法保障”转变，工作模式要从以“办事”为主向以“办案”为主转变，监督场所要从重监内轻监外向监内与监外执行并重转变，监督方式要从重派驻检察向派驻、巡回、巡视检察相结合转变，监督节点要从被动监督、事后监督向主动监督、同步监督转变，工作目标要从重形式轻实效向更加重视实效转变。刑事执行检察工作应突出重点，促进刑事执行检察工作深入开展，强化办案意识，进一步加大查办职务犯罪案件的工作力度，深入开展专项整治，全面提升刑事执行检察规范化水平，为全面推进依法治国、维护社会公平正义、促进社会和谐稳定作出新的贡献！