监护制度的困局

成年监护制度的突破与缺憾

　　来自立法机关的统计显示，民法总则草案一审过后，向社会公开征询所收到的6.5万多条立法意见中，约有五分之一涉及监护制度，其数量高居各类议题之首。如此“超人气”的关注度，足见监护制度与公民利益、社会问题的紧密关联。
　　所谓民法意义上的监护制度，是指对无民事行为能力人和限制民事行为能力人的人身、财产等合法权益进行辅助、保护、监督的一项制度，以弥补此类群体民事行为能力的不足。尽管监护制度在保护弱者、安定社会等方面意义重大，但1986年出台的民法通则对此仅仅作了原则性规定，其制度设计的诸多粗疏不足，多年来一直是学界重点研讨的议题。其中一个批评焦点是，民法通则仅仅规定了针对未成年人和精神病人的监护制度，却缺失完整的成年监护制度，已无法应对老龄化社会到来等现实变迁。
　　据2015年的统计，我国老龄人口已超过1.6亿，其中，失能、半失能老人数量达4000万，患阿尔茨海默症的老年痴呆者数量庞大。而且，80岁以上的高龄老人和失能老人还在以年均100万的速度增加。这一现实，使得老年人的生存处境面临极其严峻的挑战。
　　事实上，人口老龄化是世界性的共同难题，许多发达国家的重要法律对策是，创设成年监护制度，为智力等有障碍的成年人设置监护人，照顾其日常生活、医疗保健等事务，并代理其财产管理、金融理财等事项。
　　据知名民法学家、中国人民大学教授杨立新介绍，自上世纪60年代起，许多国家掀起了监护制度改革运动，经过几十年的发展，广泛建立起了成年监护制度。但在相当长的时期内，我国民法一直置身于这场轰轰烈烈的世界性修法运动之外，直到老年人权益保障法2012年修订后，才初步建立了老年人监护制度。
　　但在学界看来，老年人权益保障法的这一突破，不仅在规则设计上不尽完善，而且仅仅适用于老年人，无法将其他丧失或部分丧失民事行为能力的成年人囊括在内，因而并没有完成成年监护制度的改革。杨立新列举了现实生活中颇为荒唐的一个现象，18周岁以上、60周岁以下的植物人，根本没有民事行为能力，但根据现行法律，依然被认定是完全民事行为能力人，无法获得监护制度的保护。
　　学界普遍认为，民法总则的制定，是我国确立现代成年监护制度的历史契机。而这一愿景，的确在民法总则草案中得以实现。按照草案规定，不能辨认或不能完全辨认自己行为的成年人为无民事行为能力人或限制行为能力人，从而摒弃了民法通则仅仅限定于“精神病人”的表述。这一制度改革，实际上扩大了被监护人的范围，意味着智力障碍者以及因疾病等原因丧失或部分丧失辨识认知能力的成年人，也被纳入被监护之列。与此同时，草案根据成年监护的特点，设计了一系列规则，从而首次引入了全面建立成年监护制度的立法构想。
　　从精神病人监护制度直接演变为成年监护制度，无疑体现了极高的立法技巧。但就具体规则设计而言，各界却认为依然存在不少缺憾。其中的一个争议焦点是，民法草案一审稿对于无民事行为能力或限制民事行为的成年人的监护人范围，仅仅列举了配偶、父母、子女和其他愿意承担监护责任的个人或者有关组织，而未明确列入近亲属。而在现实中，许多需要监护的成年人，尤其是精神障碍患者，终生未娶、未嫁、未生育子女，其父母死亡后，许多是由其兄弟姐妹等近亲属照顾，尤其是在农村地区，这一现象更为突出。倘若法律不予明确承认，既不符合实际，也有违传统的家庭伦理亲情。这些意见最终为立法机关所采纳，在草案二审稿中，“其他近亲属”被明确纳入成年监护的监护人范围。
　　不过，一些围绕成年监护制度的立法争议，仍未在民法总则草案二审稿中得到回应，其中的最大焦点是意定监护条款的改进问题。
　　所谓意定监护，是成年监护制度所特有的一种监护人决定方式，其目的是保障成年人的自立、尊重其自我决定权。民法总则草案的相关规定是：“具有完全民事行为能力的成年人，可以与近亲属、其他愿意承担监护责任的个人或者有关组织事先协商，以书面形式确定自己的监护人。协商确定的监护人在该成年人丧失或者部分丧失民事行为能力时，承担监护责任。”事实上，2012年修订的老年人权益保障法，已经创设了针对老年人的意定监护制度，如此，老年人可在智力正常的情形下，预先选任好监护人，未雨绸缪，防患未然。而民法总则草案则将意定监护制度扩展至全体成年人，实现了质的突破。
　　知名民法学家、中国社会科学院学部委员梁慧星教授认为：“意定监护的重大意义在于，由成年人预先选定自己信赖的亲友和机构担任监护人，更有利于保护被监护人的利益，同时可以减轻法院指定监护人的工作量。”但梁慧星同时指出，民法总则草案的相关条款仍嫌粗糙，有必要进一步斟酌完善。“协商确定自己的监护人属于特别重大的民事法律行为，其书面协议应当经公证生效。同时鉴于社会生活的复杂性，当初认为值得信赖的人，经过若干时间后可能被认为不可信赖，立法上应当明确规定，允许指定人在智力正常时撤销该协议，另外选定监护人。或者指定人已经智力衰退，由其他亲友或社会保障机构请求法院撤销该协议，并另行指定监护人。”
　　杨立新也强调，许多国家设计意定监护制度时，都规定了相应的监督机制，在签订意定监护协议的同时，与律师签订监督协议。一旦监护启动后，发生监护人侵吞资产等损害被监护人权益的情形，被监护人因丧失民事行为能力，实际上已无力制止此类侵权行为，可由律师向法院起诉维权。杨立新指出：“监督制度是意定监护极为重要的配套机制，倘若缺乏，被监护人的权益就无法得到全面保障。但民法总则草案中对此并未作出规定，到目前为止也未能推进。”

撤销监护制度的雕琢与平衡

　　治理现实监护实践中所暴露的种种社会问题，是民法总则草案重塑监护制度的核心目标。
　　比如在未成年人监护领域，北京市石景山区人民法院对最近3年受理的涉未成年人权益受损民事和刑事案件的梳理显示，因监护不当导致案发的比例竟高达65%。而近年来发生的“贵州4名留守儿童自杀悲剧”“南京饿死女童事件”“南京养母虐童案”等焦点案例，更是深深刺痛了全社会，无不暴露了监护责任的沦陷、受害儿童的困境。
　　在成年监护领域，则常常为监护纠纷所困扰。一方面，一些法定监护人之间互相推诿，不愿承担监护职责，尤其是对精神障碍患者的监护，更为突出。另一方面，一些老年人如果有一定财产或获得丰厚的拆迁补偿，其子女往往为争抢监护人资格打得不可开交，一旦获得管理、支配财产的权利，又弃监护责任于不顾。
　　正是基于这些现实，民法总则草案完善了撤销监护制度，对提起撤销监护诉讼的主体、适用情形、监护人资格的恢复等均作了明确规定。同时，草案还理顺了监护纠纷的解决程序。然而在这些制度改革的细节层面，仍然存在着不少争议。
　　其中一大困惑是，如何定位居委会、村委会在监护制度中的职责？根据民法总则草案的设计，居委会、村委会在指定监护人、提起撤销监护申请乃至直接担任监护人等方面，都负有重要职责。但不少异议认为，承担监护职责，需要足够的专业技能和财力精力，而随着社会转型，居委会、村委会的职能已明显弱化，经费、人员普遍不足，既不具备监护能力也缺乏监护意愿。江西省景德镇市珠山区和浮梁县的抽样调查就显示，仅有20%的村委会、居委会干部愿意在人力财力有保障的情况下担任监护人。因而，民法总则草案相关制度设计并不具有可行性，应当强调由民政部门等公权力机构更多地承担相应职责，而非将基层自治组织列为责任主体。但直到民法总则草案进入二审，这场立法争议仍未有定论，草案也依然维系了原有思路。
　　不过，围绕监护制度的不少立法争议，已在民法总则草案二审稿中得到回应，并促进了相应的制度完善。
　　其中一个重要改进是增设了临时监护机制。针对近年来发生的虐童、虐待老人等现象，民法总则草案重构了撤销监护制度。但一审过后，不少人担忧，由于当下司法效率普遍偏低，一旦提出撤销监护之诉，其诉讼过程往往耗时漫长，在此期间，如果仍然保持原有的监护状态，很可能对被监护人造成新的伤害。
　　颇能说明问题的是2013年发生的“南京饿死女童事件”，两名受害女童的父母均为吸毒者，父亲入狱，母亲经常失踪，早已不具监护能力。女童在离世前三个月，已经因极度饥饿濒临死亡边缘，幸亏被及时发现而得救。但遗憾的是，当地派出所还是将女童送回吸毒母亲身边，最终导致惨剧发生。有舆论因此感叹，如果当时有专门机构行使替代性的监护职责，两名女童就能幸免于难。
　　相形之下，许多国家针对撤销监护的诉讼，都设计了相应的临时救济措施。比如在美国一些州，法庭接到涉及未成年人的撤销监护申请后，首要程序是就“临时监护”问题举行听证，如果听证结果表明父母可能对儿童造成潜在伤害，儿童将暂时脱离其家庭，被转移至社会福利机构等场所，对其实行不低于6个月的临时监护。
　　众多立法意见因此呼吁，撤销监护之诉启动后，在法院确定新监护人之前，应当指定临时监护人或作出其他临时监护安排，以免原监护人对被监护人特别是对未成年人造成进一步伤害。这一呼声，最终促成民法总则草案二审稿在相关条款中，增设了“安排必要的临时监护措施”的规定。
　　更令人注目的改进是监护权恢复制度的重新平衡和调整。在民法总则草案一审稿中，明确列举了应当撤销监护人资格的具体情形，包括“实施严重损害被监护人身心健康行为”、因怠于履行监护职责导致被监护人处于危困状态等等，并要求根据最有利于被监护人的原则依法指定新监护人。草案同时规定：“原监护人被人民法院撤销监护人资格后，确有悔改情形的，经其申请，人民法院可以视情况恢复其监护人资格，人民法院指定的新监护人与被监护人的监护关系同时终止。”
　　相对于以往沉睡纸面、难以操作的监护权撤销制度，民法总则草案力图激活该制度的努力赢得了各界的普遍认同，但有关“恢复监护权”的条款，却引发了激烈质疑。梁慧星在草案一审过后提交的立法建议中，就主张断然删去该条款，理由是，撤销监护人资格有严格的条件和程序，草案列举的撤销监护权的情形均属严重损害被监护人利益。而所谓“确有悔改”极难通过证据认定，且恢复监护资格将打破已经形成的新监护秩序，必然挑起矛盾冲突，对被监护人造成再次伤害，因而设立监护资格恢复制度存在极大的风险。
　　但也应当看到，监护关系普遍由家庭纽带所维系，尤其是父母对未成年子女的监护，其血缘亲情更是难以割断。在司法实践中，就出现过法庭判决撤销监护权后，孩子却哭闹不愿离开父母。因而，全面否定监护资格恢复制度并不可取。关键在于，如何衡量各方不同意见，使制度设计更趋合理。
　　民法草案二审稿为此作出的重大改变是，将“恢复监护权”条款的适用范围，限缩至未成年人的父母，并且增设了“尊重被监护人意愿”的限制条件。这意味着，只有被撤销监护权的未成年人父母确有悔改，才可能启动恢复监护权的程序，并且法院必须征询未成年子女是否接受的意见。这一立法改进折射的，正是综合考量制度与现实、合理平衡伦理与权益的理性和智慧。

残障者权利博弈的是非与启示

　　民法总则草案一审稿公布后，特别引人注目的一个现象是，诸多残障者权利保护组织以召开研讨会、上书立法机关等方式，掀起了蔚为壮观的意见表达浪潮，其规模之大、行动力之强，在立法博弈史上并不多见。比如，在一封递交立法机关的建议信中，全国范围内联署的心智障碍者家长组织多达18家。而在立法机关向社会征询意见结束前夕，来自深圳、昆明、上海、长沙的5家民间机构还同时紧急寄出了立法建议。
　　诸多残障者权利保护组织发出的声浪，无不倾诉了精神障碍者、心智障碍者个人生活遭干扰、能力发展受限制、融入社会极困难等痛苦，并指责现行法律是造成此类群体长期遭受歧视与社会隔离的制度根源，同时对民法总则草案有关民事行为能力和监护制度的设计提出强烈质疑，认为依然存在监护人权力太大、监护责任过重等弊端，限制了部分公民无法独立行使民事权利。相关组织最为核心的呼吁是，民法总则有关成年监护的制度设计，应当由替代性决策模式转向支持性、辅助性、协助性的自主决策模式，在补足残障群体决策能力不足的同时，最大限度地尊重其自主意愿。而更为激进的诉求是，彻底废除无民事行为能力人的概念，将残障群体列入限制民事行为人，并建立动态的评估机制，以随时视情恢复其行为能力，保障其合法权益。
　　不过，这些声势浩大的意见表达并未赢得一致同情。有批评指出，相比于现行民法通则，民法总则草案有关精神、心智障碍者的监护制度已有了巨大进步，更注重其独立性和主体地位，实际上已建立了辅助性决策的新模式。同时，立法必须考虑权利实现与社会成本的平衡，设置民事行为能力制度，是维护社会秩序和交易安全的必然要求，否则必然引发危及社会安全感的荒唐。最根本的是，对残障群体的歧视现象，源自深刻的社会原因，将此归咎于法律，其实是树立了假想敌。倘若取消有关民事行为能力的相关规定，并不会因此减少歧视现象，相反，有利于精神、心智障碍者的合同可撤销、可变更等规则却于法无据。消除歧视现象，应当更多依赖于观念教育、社会改革等，而非盲目地将法律当作替罪羊。
　　这场立法博弈运动是否具有足够的理性，姑且不论，但其诉求背后所揭示的一些社会问题，却不乏启示。残障者权利保护组织反复提及的一个典型案例，是前几年轰动一时的“精神卫生第一案”。2003年，上海公民徐为因与父亲发生矛盾，被送入精神病院，其父去世后，徐为的大哥被指定为监护人。其后，尽管医生也认为徐为已经康复，但大哥却拒绝接他出院。从2013年起的四年时间内，徐为委托律师先后5次向法院申请恢复民事行为能力，均因无法立案或被驳回而告终，被困精神病院长达十多年依然无法逃离，上演了现实版的“飞越疯人院”。
　　事实上，徐为的遭遇并非个案，在现实生活中，大量精神、心智障碍者如徐为一般，未经法院认定宣告便被以各种理由送入康复医院，且普遍陷入“出院难”的困境，甚至出现了健全人“被精神病”的荒诞。从中折射的，正是民事行为能力认定及监护制度的不尽周全。
　　有法律界人士因此认为，法律有必要进一步强调，未经法院认定，任何人、任何机构不得宣布成年人为限制民事行为能力人或无民事行为能力人，从而将这一认定权牢牢掌握在司法机关手中，以减少擅自剥夺公民民事权利和自主权的危险。同时，在成年监护制度设计中，应当进一步对监护人与被监护人存在利益冲突等情形作出严格规范，以防止监护人滥用监护权。诸如此类的立法建议，正是未来进一步完善民法总则草案不容忽视的方向。