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本刊简介《“政清商和”犹可期》系列报道之五
法治框架下的新型政商关系
所谓新型政商关系应当是建立在现代法治基础之上政府与市场、政府与社会以及政府与商家之间的法律关系。本文在不同维度下阐发了新型商政关系的具体任务与目标，从而构建起在法治框架下新型政商关系的实现路径。
我国社会主义市场经济的发展，同样存在这样的客观要求。因此，政府有必要对市场竞争行为进行干预监管。但政府对经济的管理必须彻底改变以往那种高度集中、政企不分的管理模式，向经济调节、市场监督、社会管理及公共服务等方向转换职能。其中，在对市场实施监管过程中，主要是依法制止市场主体的不正当竞争和垄断，维护正常的市场竞争秩序。
政府对市场的干预与服务应该尊重经济规律，重点在于救济性权力的实施的必要谦抑，即凡是能通过经济、市场规律消化的经济行政纠纷，就应当尽量减少国家权力的直接介入。国家干预是国家在保障市场主体自主经营权的基础上，针对时常出现“失灵”，而市场自身又无法克服的情形而进行的监管行为，并在此基础上将这一问题归结为“经济行政法的特有原则”。
从行政干预的层面来说，一般可分为宏观调控和微观调控两个面向。宏观调控的行政法印记较淡，主要通过政策的手段实现，但是法律的勘界与授权依然是政策实施的底线；而微观调控一般针对某一行业领域个案加以实施，很多具备进入诉讼调整范畴的可能性，因此行政法得以介入的程度更为深远，也成为经济行政法发挥效用的主要领域。
从行政审批的角度来说，行政审批应该充分尊重企业自主经营的自由，应将行政审批权规制在法治的框架下进行，从而构建成张弛有度的有限政府管理。
行政机关一般不得自行设定行政审批权，应当以立法作为其主要依据。行政审批的适用范围也应当有严格的限制。实现审批项目公开化、审批环节合理化、审批工作法制化。要积极借鉴国际惯例，对部分审批项目的决策过程，如重大项目、重大收费项目的审批，要施行社会听证制度，建立专家审查咨询制度和办事承诺制度，对审批改革落实情况要进行督察，实施效能告诫或建立社会举报制度、过错责任追究制度，以健全有效的监督约束机制，以减轻行政审批成本，尽量降低行政审批的负面效应。
在世界各国的公共服务改革过程中，公共服务社会化是一个较有共性的发展趋势。所谓公共服务社会化，就是根据不同公共服务项目的性质和特点，以社会需求为导向，鼓励各种非营利组织和社会公众参与兴办公益事业和社会服务，形成以政府为主导各种社会主体共同参与的公共服务供给格局。
20世纪60年代后，在发达国家，政府部门与非营利组织合作提供公共服务开始成为一种崭新而活跃的途径。随着改革的进程，非营利组织在提供公共服务上逐渐与政府、市场形成三足鼎立的格局，成为支持社会稳定发展，弥补政府和市场失灵领域的重要社会部门。实际上，如在英国，政府与非营利组织的伙伴关系不再局限于布莱尔政府所提倡的“利益相关者社会”，而是发展为执行重要社会政策如都市发展和提高青年就业率的根本工具，以及政府提供社会所需求的公共服务和发展市民社会的一种办法。在欧盟，政府与非营利组织的伙伴关系已成为对抗社会疏离感、增进地方社区福利的整合性机制。
首先，要实现政府之“亲”。坦荡真诚同民营企业接触交往，特别是在民营企业遇到困难和问题情况下更要积极作为、靠前服务，对非公有制经济人士多关注、多谈心、多引导，帮助解决实际困难。我国的私营企业出资人和个体工商户已有7000多万人，在新常态下，必须更加重视发挥企业家的才能。良好的政商关系需要官商正常交往，官员要堂堂正正走进民营企业，干干净净与企业家进行接触交往。要建立各级党政领导干部与企业家的沟通联系机制，提出党政干部与企业联系交往的要求和规矩，解除他们与企业接触的后顾之忧，让官员开门与企业家经常交往，做到工作联系等距离、服务帮助零距离、私情交往远距离。
其次，要实现民营企业之“亲”。积极主动同各级党委和政府及部门多沟通多交流，讲真话，说实情，建诤言，满腔热情支持地方发展。市场活力来自人，特别是来自企业家，来自企业家精神。激发市场活力，就是要把该放的权放到位，该营造的环境营造好，该制定的规则制定好，让企业家有用武之地。
其实，“亲”的双向基础是建立在服务型政府的法治建构上的。
服务型政府建设是社会公众近年关注的焦点之一。在新世纪，我国政府面对经济全球化和越来越激烈的国内外竞争，始终以最广大人民的根本利益为工作出发点和落脚点，着力改革现行政府存在的不足，以为社会大众提供公共产品和公共服务为目的，建设服务型政府。
另一方面，法治作为规范行政程序和政府权力运行的手段，其实现有利于更好地服务社会和公众这一根本目的。
以湖南省为例，其《湖南省政府服务规定》是全国第一部专门规范政府服务行为的省级规章，涵盖范围广，示范作用强。《规定》包括分总则、服务主体、服务内容、服务平台、服务公开、服务保障、监督管理、法律责任、附则等9章123条，明确指出政府服务应该遵循合法、公平、公开、参与、高效便民、普遍、适度、管理与服务相结合等原则。并且，对下级政府服务作出了强制规定：市(州)、县(市)人民政府应当设立统一的全天候的社会救助中心，公共企事业单位要编印服务手册，县级以上人民政府应该设立行政效能中心，并限时办结行政效能投诉案件。对于行政机关及其工作人员在政府服务中的违法行为，《规定》也明确一系列详细的行政问责措施，并提出要把政府服务的实施情况在适当范围内公开，并接受公众监督。
将服务型政府建设纳入法制轨道，将政府服务固定为法律上的义务，使政府服务成为一种约束，是加快服务型政府建设的有效途径；对深化行政管理体制改革、政府职能转变和进一步发展社会事业和改善民生，也都将产生重要影响。
政府之“清”是指同民营企业家的关系要清白、纯洁，不能有贪心私心，不能以权谋私，不能搞权钱交易。民营企业之“清”是指洁身自好、走正道，做到遵纪守法办企业、光明正大搞经营。党的十八大以来，政商交往的“防火墙”逐渐加高，红线逐步清晰，外部环境更加健康。治理“会所歪风”、整治“红顶中介”等一系列有力的举措，压缩了权力寻租空间，铲除政商之间病态“朋友圈”滋生的土壤；简政放权，列出权力、责任清单，将权力逐步关进“笼子”。
构建政商关系“新生态”，要通过全面深化改革，厘清权力边界。政府官员在树立服务理念、为民营企业发展提供优质高效便捷服务的同时，应严格依法、秉公用权；企业家也应树立正确的商业观念，让“靠关系”的思维向“靠本领”转变，实现企业的健康发展。“政商之交淡如水。”党的领导干部，必须不断自觉增强党性观念，守纪律讲规矩，提高作风修养，坚定理想信念，坚守共产党人的精神追求。面对纷繁的利益关系和围绕权力的“陷阱”，广大党员干部应坚持与企业家“交往有道、相敬如宾”，守住 “清”之线，避免“入瓮”。
其次，要实现透明政府的自我净化。
一方面，加强反腐败工作，要充分运用中国传统文化的有益资源，一是要加强制度建设，建立起科学、严谨、精细、透明的制度体系，依靠法治环境与制度而不是道德自律的力量加强工作。二是要加强领导干部的教育学习，充分汲取传统道德文化的精髓，建立起稳定的价值观，提升领导干部的道德操守。三是要遵循媒介发展规律，发挥媒体在监督党员领导干部方面的重要作用。
另一方面，持续保持高压态势，以“零容忍”态度惩治腐败，大力营造风清气正的政务环境。这充分彰显了本届政府勇于自我净化、自我革新的政治定力，切实做到守土有责、守土尽责，让责任、廉洁、奉献成为终极信仰，努力营造不敢腐、不能腐、不想腐的政治氛围，加快建设风清气正、公开透明的廉洁政府，努力赢得人民群众的信任和支持。
最后，要建立健全社会监督与新时期政企关系的法律规制。
社会监督的法律规制主要包括国家监督和公众监督，国家监督可以通过宪法对立法、行政、司法等国家职能作出安排的监督机制，包括人大机关的立法监督、工作监督和人事监督，行政机关的层级监督、审计监督和监察监督等专门监督，司法机关的审判监督和检察监督实现。公众监督则可以通过执政党组织的监督、民主党派和政协组织的监督、社会团体的监督、新闻媒体的监督、人民群众的监督等方式实现。
具体而言，政府通过行政法律制度设定自身干涉的权限范围，依托上下层级关系的领导监督关系，形成政企关系内部监督体系。法院通过对行政行为和企业行为进行司法监督，使新型政企关系的变革更加规范透明，审查监督措施有利于进一步完善现代企业制度，最大限度激发企业的活力、竞争力。随着大数据时代的到来和网络监督手段的广泛应用，政企关系的互动越来越便于公众的监督，而且公众对政企关系的监督方式也发生了变化，从传统的以信访式的监督方式转变为微博、微信曝光和转发等新的网络监督方式，更加方便快捷。这些都成为政企关系变革的外部环境。
简政放权是本届政府处理新型政企关系的重要手段之一。政企关系视角下的简政放权，是指精简政府机构，减少不必要的行政审批，把经营管理权下放给企业，依法保障企业的自主权。2013年3月，李克强总理承诺，在本届政府任期内将国务院各部门拥有的1700多项行政审批事项削减1/3以上。只有深化行政审批制度改革，进一步简政放权，用政府权力的“减法”换取企业和市场活力的“加法”，用更大气力释放改革红利，才能充分发挥价格机制、供求机制和竞争机制三大市场机制的作用，充分发挥市场在资源配置中的决定性作用，激发市场主体的内在活力。
近期的商事制度改革就是简政放权典型的案例。国家工商总局通过商事制度改革进行简政放权，原注册资本实缴登记制改为认缴登记制，原企业年检制度改为年报公示制度，原“先证后照”改为“先照后证”制度，同时放宽了经营场所的登记条件，探索实行“工商营业执照、组织机构代码证以及税务登记证”的“三证合一”。将与企业关系最密切的商事制度作为改革的突破口，彰显当前中央政府推进简政放权、规范新型政企关系的决心。商事制度的改革带动了审批、监管等一系列相关制度改革，从而打破了市场主体准入的限制，真正实现还权于企业、还权于市场。
“以人为本”是服务型政府的治理理念。如果说管制型政府是从统治阶级利益出发,强调控制和管理,政府是高高在上的统治者和管理者,那么,服务型政府则以公民权利为根本,认为政府应当以为公民服务为宗旨,是为公民谋利益的机构。
现代政府的要件和基准，就是透明、法治、回应、责任、服务和公信。近年来，服务政府、责任政府、法治政府的理念得到一定的关注，这是重大进步。
在实现法治国家的进程中，政府部门要建立“政社分开，权责明确，依法自治”的现代社会组织管理体制，有针对性地进行扶持、引导，培育一批成熟的、有实力的行业协会，让它们能够有效地承担起政府转移的职能，有效地发挥其在业内的领导力和约束力，带领行业健康快速发展。
商家诚信经营不但是对企业道德的基本要求，也是政府监督中义不容辞的职责。目前，政府依托“互联网+”和政府信息公开的法治化进程，企业诚信体系建设应从“封闭”迈向“开放”，让企业信用信息公示系统真正成为公众了解信息的窗口，这是提升企业信用的利器。同时，必须强化政府自身的责任，在信用评级上做到客观公正，在信息发布上准确全面。在具体操作上，不仅要公示信用评定的结果，还应全面公开评定的过程，经得起逻辑的推敲和事实的检验。在此基础上，应致力于企业信用评定的“第三方参与”，不断向成熟的征信评价体系靠拢，逐步剥离利益关联，使得商家诚信通过企业信用信息公示系统得以检验。
（作者系中央民族大学法学院教授（国家二级）、博士生导师、法治政府与地方制度研究中心主任）
有限政府：政府与市场的现代法治边界
众所周知，在早期的市场经济中，政府仅仅作为社会公共事务的管理者而充当“守夜人”的角色，未介入经济运行过程。随着市场经济的发展，“市场失灵”开始表现出来，这在客观上要求政府发挥各方面的经济功能和作用，以纠正和弥补市场功能的缺陷。我国社会主义市场经济的发展，同样存在这样的客观要求。因此，政府有必要对市场竞争行为进行干预监管。但政府对经济的管理必须彻底改变以往那种高度集中、政企不分的管理模式，向经济调节、市场监督、社会管理及公共服务等方向转换职能。其中，在对市场实施监管过程中，主要是依法制止市场主体的不正当竞争和垄断，维护正常的市场竞争秩序。
政府对市场的干预与服务应该尊重经济规律，重点在于救济性权力的实施的必要谦抑，即凡是能通过经济、市场规律消化的经济行政纠纷，就应当尽量减少国家权力的直接介入。国家干预是国家在保障市场主体自主经营权的基础上，针对时常出现“失灵”，而市场自身又无法克服的情形而进行的监管行为，并在此基础上将这一问题归结为“经济行政法的特有原则”。
从行政干预的层面来说，一般可分为宏观调控和微观调控两个面向。宏观调控的行政法印记较淡，主要通过政策的手段实现，但是法律的勘界与授权依然是政策实施的底线；而微观调控一般针对某一行业领域个案加以实施，很多具备进入诉讼调整范畴的可能性，因此行政法得以介入的程度更为深远，也成为经济行政法发挥效用的主要领域。
从行政审批的角度来说，行政审批应该充分尊重企业自主经营的自由，应将行政审批权规制在法治的框架下进行，从而构建成张弛有度的有限政府管理。
行政机关一般不得自行设定行政审批权，应当以立法作为其主要依据。行政审批的适用范围也应当有严格的限制。实现审批项目公开化、审批环节合理化、审批工作法制化。要积极借鉴国际惯例，对部分审批项目的决策过程，如重大项目、重大收费项目的审批，要施行社会听证制度，建立专家审查咨询制度和办事承诺制度，对审批改革落实情况要进行督察，实施效能告诫或建立社会举报制度、过错责任追究制度，以健全有效的监督约束机制，以减轻行政审批成本，尽量降低行政审批的负面效应。
合作型政府：政府与社会的现代法治维度
在法治政府与社会权力的关系论证中，其政府对社会权力的影响应当分为五个层次，分别是政府依法律产生、政府由法律控制、政府依法律善治、政府对法律负责以及政府与公民关系平等化。在世界各国的公共服务改革过程中，公共服务社会化是一个较有共性的发展趋势。所谓公共服务社会化，就是根据不同公共服务项目的性质和特点，以社会需求为导向，鼓励各种非营利组织和社会公众参与兴办公益事业和社会服务，形成以政府为主导各种社会主体共同参与的公共服务供给格局。
20世纪60年代后，在发达国家，政府部门与非营利组织合作提供公共服务开始成为一种崭新而活跃的途径。随着改革的进程，非营利组织在提供公共服务上逐渐与政府、市场形成三足鼎立的格局，成为支持社会稳定发展，弥补政府和市场失灵领域的重要社会部门。实际上，如在英国，政府与非营利组织的伙伴关系不再局限于布莱尔政府所提倡的“利益相关者社会”，而是发展为执行重要社会政策如都市发展和提高青年就业率的根本工具，以及政府提供社会所需求的公共服务和发展市民社会的一种办法。在欧盟，政府与非营利组织的伙伴关系已成为对抗社会疏离感、增进地方社区福利的整合性机制。
服务型政府：新型政商“亲密”关系的内在要求
新型政商关系体现在政府之“亲”与民营企业之“亲”上。首先，要实现政府之“亲”。坦荡真诚同民营企业接触交往，特别是在民营企业遇到困难和问题情况下更要积极作为、靠前服务，对非公有制经济人士多关注、多谈心、多引导，帮助解决实际困难。我国的私营企业出资人和个体工商户已有7000多万人，在新常态下，必须更加重视发挥企业家的才能。良好的政商关系需要官商正常交往，官员要堂堂正正走进民营企业，干干净净与企业家进行接触交往。要建立各级党政领导干部与企业家的沟通联系机制，提出党政干部与企业联系交往的要求和规矩，解除他们与企业接触的后顾之忧，让官员开门与企业家经常交往，做到工作联系等距离、服务帮助零距离、私情交往远距离。
其次，要实现民营企业之“亲”。积极主动同各级党委和政府及部门多沟通多交流，讲真话，说实情，建诤言，满腔热情支持地方发展。市场活力来自人，特别是来自企业家，来自企业家精神。激发市场活力，就是要把该放的权放到位，该营造的环境营造好，该制定的规则制定好，让企业家有用武之地。
其实，“亲”的双向基础是建立在服务型政府的法治建构上的。
服务型政府建设是社会公众近年关注的焦点之一。在新世纪，我国政府面对经济全球化和越来越激烈的国内外竞争，始终以最广大人民的根本利益为工作出发点和落脚点，着力改革现行政府存在的不足，以为社会大众提供公共产品和公共服务为目的，建设服务型政府。
另一方面，法治作为规范行政程序和政府权力运行的手段，其实现有利于更好地服务社会和公众这一根本目的。
以湖南省为例，其《湖南省政府服务规定》是全国第一部专门规范政府服务行为的省级规章，涵盖范围广，示范作用强。《规定》包括分总则、服务主体、服务内容、服务平台、服务公开、服务保障、监督管理、法律责任、附则等9章123条，明确指出政府服务应该遵循合法、公平、公开、参与、高效便民、普遍、适度、管理与服务相结合等原则。并且，对下级政府服务作出了强制规定：市(州)、县(市)人民政府应当设立统一的全天候的社会救助中心，公共企事业单位要编印服务手册，县级以上人民政府应该设立行政效能中心，并限时办结行政效能投诉案件。对于行政机关及其工作人员在政府服务中的违法行为，《规定》也明确一系列详细的行政问责措施，并提出要把政府服务的实施情况在适当范围内公开，并接受公众监督。
将服务型政府建设纳入法制轨道，将政府服务固定为法律上的义务，使政府服务成为一种约束，是加快服务型政府建设的有效途径；对深化行政管理体制改革、政府职能转变和进一步发展社会事业和改善民生，也都将产生重要影响。
透明政府：新型政商“清正”关系的题中之义
首先，要守住政府之“清”与民营企业之“清”的界限。政府之“清”是指同民营企业家的关系要清白、纯洁，不能有贪心私心，不能以权谋私，不能搞权钱交易。民营企业之“清”是指洁身自好、走正道，做到遵纪守法办企业、光明正大搞经营。党的十八大以来，政商交往的“防火墙”逐渐加高，红线逐步清晰，外部环境更加健康。治理“会所歪风”、整治“红顶中介”等一系列有力的举措，压缩了权力寻租空间，铲除政商之间病态“朋友圈”滋生的土壤；简政放权，列出权力、责任清单，将权力逐步关进“笼子”。
构建政商关系“新生态”，要通过全面深化改革，厘清权力边界。政府官员在树立服务理念、为民营企业发展提供优质高效便捷服务的同时，应严格依法、秉公用权；企业家也应树立正确的商业观念，让“靠关系”的思维向“靠本领”转变，实现企业的健康发展。“政商之交淡如水。”党的领导干部，必须不断自觉增强党性观念，守纪律讲规矩，提高作风修养，坚定理想信念，坚守共产党人的精神追求。面对纷繁的利益关系和围绕权力的“陷阱”，广大党员干部应坚持与企业家“交往有道、相敬如宾”，守住 “清”之线，避免“入瓮”。
其次，要实现透明政府的自我净化。
一方面，加强反腐败工作，要充分运用中国传统文化的有益资源，一是要加强制度建设，建立起科学、严谨、精细、透明的制度体系，依靠法治环境与制度而不是道德自律的力量加强工作。二是要加强领导干部的教育学习，充分汲取传统道德文化的精髓，建立起稳定的价值观，提升领导干部的道德操守。三是要遵循媒介发展规律，发挥媒体在监督党员领导干部方面的重要作用。
另一方面，持续保持高压态势，以“零容忍”态度惩治腐败，大力营造风清气正的政务环境。这充分彰显了本届政府勇于自我净化、自我革新的政治定力，切实做到守土有责、守土尽责，让责任、廉洁、奉献成为终极信仰，努力营造不敢腐、不能腐、不想腐的政治氛围，加快建设风清气正、公开透明的廉洁政府，努力赢得人民群众的信任和支持。
最后，要建立健全社会监督与新时期政企关系的法律规制。
社会监督的法律规制主要包括国家监督和公众监督，国家监督可以通过宪法对立法、行政、司法等国家职能作出安排的监督机制，包括人大机关的立法监督、工作监督和人事监督，行政机关的层级监督、审计监督和监察监督等专门监督，司法机关的审判监督和检察监督实现。公众监督则可以通过执政党组织的监督、民主党派和政协组织的监督、社会团体的监督、新闻媒体的监督、人民群众的监督等方式实现。
具体而言，政府通过行政法律制度设定自身干涉的权限范围，依托上下层级关系的领导监督关系，形成政企关系内部监督体系。法院通过对行政行为和企业行为进行司法监督，使新型政企关系的变革更加规范透明，审查监督措施有利于进一步完善现代企业制度，最大限度激发企业的活力、竞争力。随着大数据时代的到来和网络监督手段的广泛应用，政企关系的互动越来越便于公众的监督，而且公众对政企关系的监督方式也发生了变化，从传统的以信访式的监督方式转变为微博、微信曝光和转发等新的网络监督方式，更加方便快捷。这些都成为政企关系变革的外部环境。
制度创新：法治框架下新型政商关系的建构
一个政府法治应当具备以下五种特征：从权力的来源来看，是民主型政府；从权力的性质来看，是有限型政府；从权力的功能来看，是善治型政府；从权力的本质来看，是责任型政府；从权力的发展态势来看，是平权型政府。简政放权是本届政府处理新型政企关系的重要手段之一。政企关系视角下的简政放权，是指精简政府机构，减少不必要的行政审批，把经营管理权下放给企业，依法保障企业的自主权。2013年3月，李克强总理承诺，在本届政府任期内将国务院各部门拥有的1700多项行政审批事项削减1/3以上。只有深化行政审批制度改革，进一步简政放权，用政府权力的“减法”换取企业和市场活力的“加法”，用更大气力释放改革红利，才能充分发挥价格机制、供求机制和竞争机制三大市场机制的作用，充分发挥市场在资源配置中的决定性作用，激发市场主体的内在活力。
近期的商事制度改革就是简政放权典型的案例。国家工商总局通过商事制度改革进行简政放权，原注册资本实缴登记制改为认缴登记制，原企业年检制度改为年报公示制度，原“先证后照”改为“先照后证”制度，同时放宽了经营场所的登记条件，探索实行“工商营业执照、组织机构代码证以及税务登记证”的“三证合一”。将与企业关系最密切的商事制度作为改革的突破口，彰显当前中央政府推进简政放权、规范新型政企关系的决心。商事制度的改革带动了审批、监管等一系列相关制度改革，从而打破了市场主体准入的限制，真正实现还权于企业、还权于市场。
“以人为本”是服务型政府的治理理念。如果说管制型政府是从统治阶级利益出发,强调控制和管理,政府是高高在上的统治者和管理者,那么,服务型政府则以公民权利为根本,认为政府应当以为公民服务为宗旨,是为公民谋利益的机构。
现代政府的要件和基准，就是透明、法治、回应、责任、服务和公信。近年来，服务政府、责任政府、法治政府的理念得到一定的关注，这是重大进步。
在实现法治国家的进程中，政府部门要建立“政社分开，权责明确，依法自治”的现代社会组织管理体制，有针对性地进行扶持、引导，培育一批成熟的、有实力的行业协会，让它们能够有效地承担起政府转移的职能，有效地发挥其在业内的领导力和约束力，带领行业健康快速发展。
商家诚信经营不但是对企业道德的基本要求，也是政府监督中义不容辞的职责。目前，政府依托“互联网+”和政府信息公开的法治化进程，企业诚信体系建设应从“封闭”迈向“开放”，让企业信用信息公示系统真正成为公众了解信息的窗口，这是提升企业信用的利器。同时，必须强化政府自身的责任，在信用评级上做到客观公正，在信息发布上准确全面。在具体操作上，不仅要公示信用评定的结果，还应全面公开评定的过程，经得起逻辑的推敲和事实的检验。在此基础上，应致力于企业信用评定的“第三方参与”，不断向成熟的征信评价体系靠拢，逐步剥离利益关联，使得商家诚信通过企业信用信息公示系统得以检验。
（作者系中央民族大学法学院教授（国家二级）、博士生导师、法治政府与地方制度研究中心主任）
责任编辑：侯兆晓