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本刊简介《“政清商和”犹可期》系列报道之一
新型政商关系中的“亲”与“清”
编者按
今年两会期间，中共中央总书记、国家主席、中央军委主席习近平看望出席全国政协十二届四次会议民建、工商联界委员并参加联组讨论。习近平就构建新型政商关系作了阐述，他指出，新型政商关系，概括起来说就是“亲”“清”两个字。
新型政商关系实际上是指政府与民营企业之间的关系，在民营经济所占比重超过工业产值50%的大背景下，如何保护民营企业，如何理顺政商关系，如何解读习近平总书记所讲的“亲”与“清”，都应该是值得探讨的话题。
关于政商关系，以前笼统地表述为“近”与“远”的关系、“管理”与“服务”的关系，这种认识理解，也让很多政府关于与民营企业的关系不太正常：走得远了太清高，井水不犯河水，或者认为他们钻空子投机而敌视对立；走得近了太庸俗，勾肩搭背、权钱交易。这种不正常的政商关系，要么不利于民营经济的发展，要么导致一批官员受腐蚀被拉下水。
今年两会期间，习总书记的“亲”“清”二字为新型政商关系指明了方向。
“亲”，首要的是政府对民营企业的态度，不能爹不疼娘不爱，让其自生自灭，要明白民营企业对经济发展作出的贡献，对当地就业税收作出的贡献。其次，政府要坦荡真诚同民营企业接触交往，帮助解决实际困难。不能推诿卸责，为了避嫌干脆绕着问题走，对民企发展中的信贷压力、税费负担视而不见，不愿意出手相助。第三，不能厚此薄彼，手心手背都是肉，国企、民企都一样亲。
“清”就是界限清晰，互相保持清白纯洁，不搞权钱交易。有些官员帮企业主的忙就想要回报，把他们当钱袋子，想潇洒了就让他们来买单。有些企业主亲近官员主要是瞄准他们手里的审批权和影响力，为了企业利益给官员灌迷魂汤，让他们丧失原则，投桃报李。“清”就是公是公、私是私，把为企业服务和个人关系分清楚，不要搞得亲亲密密、卿卿我我，不要兄弟相称、江湖气十足。
“亲”且“清”的新型政商关系，应当是摒除庸俗的政商关系论，在合理的监督机制下“相敬如宾”，彼此保持适当的距离，坦坦荡荡在桌面上讨论问题、解决困难。这样，既能促进民营经济发展，又能保护我们的干部。
“清”要“清”在底线上
2016年7月25日，由吉林省法学会、吉林省政协社会法制委员会、民主与法制社、吉林日报社联合主办，吉林省法学会企业法治研究会承办的“法治框架下的新型政商关系”研讨会在长春市召开。中国法学会党组成员、副会长张苏军在讲话中指出，学习贯彻习近平总书记关于新型政商关系的重要论述，关键是要牢固树立法治意识。要在法律框架内处理政商关系，将政府和企业的关系建立在法治基础上，深入推进法治建设，着力提高政府官员和企业经营管理人员的法律意识、法律素养和法律能力，引导广大党员、干部树立正确的权力观、地位观、利益观，切实保持清白的政商关系，把“亲”“清”二字作为一种理念、一种价值追求贯彻到各项工作中。
新型政商关系的底线和基础是什么？是法治。
吉林省法学会会长李申学在致辞中指出，贯彻习近平总书记关于建立“亲”“清”新型政商关系的重要指示，要牢牢把握政商关系的实质是法治关系，法治不彰，则政商关系不良这个大道理。党的十八届三中全会提出，法治是国家治理体系和治理能力的重要依托。从一定意义上讲，法治化程度决定了政商关系的成熟程度。研究建立法治框架下的新型政商关系，要着眼于健全法律规范体系、完善规范执法环境、建立公正司法环境和培育全民守法环境，以契约精神来引领规则和制度建设。
吉林省政协党组副书记、副主席王尔智在总结讲话中指出，法治是经济增长、社会发展背后的支撑力量，事关企业的成败得失。法治是构建新型政商关系的重要基础。在此基础上，企业才能更加重视法律而不是权力，更加重视信用而不是关系。从政到商，如果都能做到依法办事，不仅二者的关系会越来越归于平淡和正常，而且会营造出公平公正的市场环境，最终促进我国经济社会的良性健康发展。由此可见，全面推进依法治国，以法治思维规范政商关系，在法治框架下建立政商之间平等合作的融洽关系，不仅是完善社会主义市场经济的基本要求，更是法治中国建设的必然。
“清”要“清”在边界上
王尔智在总结时说，法治对于政商关系而言，就是要对企业经营与政府权力的边界予以制度化和法治化。就政府来说，法无授权则止，要求政府权力的运行体现法治化，通过完善权力追责制度，将权力关进制度的笼子。就企业来说，法无禁止则行，要确保企业拥有明确和独立的产权并受到法律的有效保护；能够根据市场信息的变化自主决策，并对自己的决策和行为负责。这其中，关键在于如何定位和规制政府权力，减少政府直接干预微观经济活动，让市场在资源配置中发挥决定性作用。政府该做什么、不该做什么，都应在法治框架下来明确和实施，政府部门、各级干部的行为，都应由法律来明确边界、划出底线。吉林大学常务副校长、教授、博士生导师邴正认为，在法治框架下，“亲”“清”不是一个认识问题，而是一个实践问题，将企业与政府的关系纳入制度范畴，以清晰的政府权力清单和市场主体负面清单，明确划定政府权力与企业权利边界，是建立“亲”“清”新型政商关系的关键。在制度建设与执行过程中，要分清强相关关系和弱相关关系。对于强相关关系，政府应严格按照法规政策行事，做到“法定职责必须为”；对于弱相关关系，政府权力要弱化，应当简政放权，交给商业组织协调、管理，交给市场调节，做到“法无授权不可为”。
“构建新型政商关系，必须划定政府权力边界。要以权力清单明确政府能做什么，‘法无授权不可为’；以责任清单明确政府该怎么履行市场监管的职能，‘法定职责必须为’；以投资项目负面清单明确对企业和投资者的约束有哪些，‘法无禁止即可为’；建立财政专项资金管理清单，深化政务公开，打造服务企业的全天候、多层次、立体式高效网络平台。”通化市委常委、纪委书记张茗朝说。
长春市人民检察院副检察长胡金刚认为，构建新型政商关系，关键在于厘清政商权力（权利）边界，使“政”与“商”按照自己的权责履行各自义务、行使各自权力（权利）。企业和企业家应树立法治的“底线意识”，专注发展核心竞争力，以法人关系替代个人关系，剔除政商关系的“人格化”。政府应依法行政、依法用权，健全相关“权力清单”“责任清单”与“负面清单”制度，规范权力运行，保证政府各项企业扶持政策落地，减少政府对企业发展的过多干预。要推行党政干部和企业家监督互动机制，从严查处一切“勾肩搭背”等不良政商关系行为。
“亲”要“亲”在关系理顺上
中央民族大学教授、博士生导师熊文钊认为，理顺政府与市场的关系，是构建新型政商关系的基本要义。在中国特色的社会主义市场经济运行模式下，政府要把该管的事情管好，不应该管的事情放下去，还给社会、还给市场、交给企业家、交给商事主体。要坚持经济自治原则，落实市场主体的经济行为、管理行为自治，保障市场主体的独立权和参与权。要坚持市场有序原则，对于主体资格、经济交往、政府管理以及民事纠纷、行政纠纷等，都要确立相应的规则和解决渠道，以保证市场经济秩序的畅通。要坚持公平正义原则，落实市场开放、程序正义的要求，确保市场主体在法律适用上一律平等。在理顺政府与市场的关系方面，要在执法层面将简政放权落到实处，更加化繁为简，更多地为企业提供便利。北京金杜律师事务所合伙人吴巍建议，在梳理政商关系的时候，建立一个真正的企业信誉查询平台，在企业参加招投标、企业贷款的许可方面为企业开辟政策通道；整合工商、税务、质量监督、食品药品监督等部门的市场监管职能，成立单独的市场监督管理机构，对商事主体的市场行为实施集中管理，以凸显其时效性。
张茗朝认为，以“亲”与“清”为遵循的新型政商关系，根本的一点是要通过改革行政审批制度，妥善处理政府与市场的关系，深入推进简政放权、放管结合和优化服务，坚持用政府权力的减法换取市场活力的乘法，让“无形之手”与“有形之手”协同发力。要大力压缩审批、垄断造成的寻租空间，全面清理行政审批事项，简化审批程序，缩短审批时间，实现“政务大厅以外无审批”。
张茗朝介绍说，通化市经过对政务大厅行政审批事项全面清理，部门和项目进厅率达到100%，行政审批项目削减了40.6%，行政许可项目平均审批时间由16个工作日压缩到8个工作日，实现了“政务大厅以外无审批”。实施重点项目“一站式办理、并联式审批”流程再造，搭建了投资项目网上并联审批平台，重点项目平均审批时间压缩80天以上。33个市直部门向市辖区下放、授权管理权限2258项。
治理成果显著，今年上半年，通化市主要经济指标增速继续在全省领跑，GDP增长7.2%，固定资产投资增长10.5%，社会消费品零售总额增长9.5%，规模以上工业总产值增长8.5%，全口径财政收入增长10.9%，地方级财政收入增长7.3%。
“亲”要“亲”在良性交往上
李申学说，从法治国家、法治政府、法治社会一体建设的意义上讲，民营企业家的“亲”，就是树立正派意识，在追求企业利益最大化时，坚守道德底线，不徇私、不行贿，光明正大搞经营；民营企业家的“清”，就是树立诚信意识，不搞恶性竞争，不搞假冒伪劣，做到遵纪守法办企业。与此相应，领导干部的“亲”“清”，理所当然要有更高的标准，不仅要严格依法办事，还要严格依照党的纪律、党的规矩办事，通过建立新型政商关系，推动在全社会形成尊法守法的环境。熊文钊认为，“亲”是服务型政府的内涵。政府之“亲”，就是要坦荡地与民营企业交往，特别是在民营企业遇到困难时，要积极地作为和服务；民营企业之“亲”，就是要积极主动地和各级党委、政府多沟通、多交流，讲真话、讲实情，满腔热情地支持地方发展。“清”的内涵，首先是透明政府的内在要求，政府之“清”，就是要同民营企业家的关系要清白纯洁，不能有贪心、私心，不能以权谋私、权钱交易；民营企业之“清”，就是要做到遵纪守法办企业，光明磊落搞经营。
政商关系要尽量回避私人关系，但从政府的角度讲，政府在市场经济条件下，势必要和企业打交道，因此，邴正的理解是，政府与企业既不能疏离，也不能一味地提倡亲商、爱商、敬商，需要把握好度、把握好规则、把握好底线，严格依法行政。从企业的角度讲，建立“亲”“清”的政商关系，企业要主动依法经商，一方面要逐渐适应以商会为中介与政府打交道的习惯，另一方面要主动监督政府工作，推动规范政府行为。
吴巍认为，从企业的角度来说，如何真正使政商关系达到一个理想的境界，最重要的是树立依法合规经营的理念，而不是靠找关系摆平，也不是靠个人的集中权力管理。建立新型政商关系，需要企业建立一套良好的合规经营制度体系。目前，我国在法律层面上，除了金融业、保险业外，尚无建立企业合规经营体系的相关规定。因此，在技术层面上，企业要尽快形成一个完善的合规体系，并调整机构设置，培植企业文化，确保依法、合规经营。
东北三省豫商联合会会长李万升认为，政商之间犹如“鱼”和“水”的关系，政府应当出于公心，企业应当义利兼顾，两者相互促进。政府要保持政策的连续性和稳定性，提升政府的公信力和执行力，营造诚信的政策环境，防止因个别党政主要领导的调整而导致招商政策的中止、中断。企业家要自设底线，敢于承担社会责任，不忘回报社会；要积极参与、支持地方发展，促进政商关系良性循环。
应发挥商会等中介组织的纽带作用
“建立新型政商关系，要注重发挥商会等中介组织的作用。以往出现的政商关系不清的问题，主要是把政府与企业之间的工作关系转化成了政府工作人员与企业家之间的私人关系，这就脱离了法治的方向。成熟的市场经济应当避免出现私人关系。政府通过商会等中介组织与企业家发生关系，则是组织对组织的一种正式关系，通过两者对接合作、相互制约，可以防止政商关系演变成私人关系。”邴正强调说。因此，要重视商会等中介组织建设，将政府的一部分职能转由中介组织承担，使其成为帮助政府规范市场秩序、维护商界合法权利的组织。
吉林大学法学院教授、博士生导师徐卫东说，推进经济体制改革与政府简政放权，构建风清气正的政商环境，必须将加强商会组织建设提到议事日程，进一步完善商会制度架构与工作模式。一是尽快实施商会与政府脱钩，打破此前某些商会依附政府而存在的不正常状态，回归商会的本质与存在价值，确立商会在社会治理体系现代化进程中所具有的重要地位。二是制定商会管理条例，明确商会组织的法律性质与地位，重构商会组织体系，在工商联系统外组建全国总商会，总商会性质上是经济组织而非人民团体。三是全国总商会在组织上应采用自我管理的方式，彼此无隶属关系，通过会员代表大会、联合会的形式开展工作，商会的设立由民政部门与商务行政部门共同履职。四是全面清理各类商会组织，纳入法律程序，进行非政府组织管理，以政府购买服务的方式，对商会的业务开办经费给予资助。五是商会在承接政府职能转移或接受委托管理社会事项时，应保证公平公正，实现社会治理法治化。六是赋予商会参与社会管理的法律身份，确立其代表广大企业向政府沟通反映诉求的组织地位。
李万升认为，在构建新型政商关系过程中，要进一步发挥商会在政府与企业之间的桥梁和纽带作用，将商会建成企业自治的有效组织形式，形成政府领导、支持、规范商会，而商会服务政府、服务企业的政商关系良性运行机制。
构建新型政商关系应规范执法司法行为
李申学认为，建立法治框架下的新型政商关系，要着眼于完善规范执法环境，理顺行政执法体制和机制，规范行政自由裁量权，避免重复执法、多头执法、任性执法；提高执法水平和执法队伍素质，加强执法监督，落实执法责任，真正将权力关进制度的笼子。要着眼于完善公正司法环境，慎重对待创新融资、转化收益等不断出现的新情况、新问题，注意区分合法与非法、违法与犯罪、合法经营收入与违法犯罪所得的界限，严格区分经济纠纷与经济犯罪、个人犯罪与企业违规的界限，依法审理涉及商事主体的各类案件，依法监督和制约公权力。吉林省政协社会法制委员会副主任、省法学会副会长李大法说，建立新型政商关系，亟待改革行政执法机制，规范执法行为。要转变执法理念，从依法管理社会向首先依法管理自己转变，从为执法而执法向依法为商事主体和商业活动提供服务转变，从突出行政执法权向维护商事主体的合法权益转变。要创新执法方式，广泛采用以行政指导为主、辅之以行政契约、行政奖励、行政信息服务等非强制性的管理方式，尽快制定行政指导法，或者在制定行政程序法时设专章规定行政指导行为。要强化执法监督，制定行政执法监督条例，落实行政执法责任制，落实行政诉讼、行政复议的监督作用，加大行政执法违规、违法通报、查处力度。要改革现行执法体制，减少合并机构，精简人员，精干队伍，减少政府对市场的不必要干预，焕发商事活力。
胡金刚认为，检察机关要加大对政府职能部门和企业家中不法行为的打击力度，切断不法政商之间的联系，净化政商生态。要正确认识个人犯罪与企业的关系，严格区分罪与非罪，在惩治犯罪的同时做好对涉案企业的保护工作。坚持“办案考虑发展”，尽可能降低个人犯罪对企业造成的不利影响，防止将涉案企业“一棍子打死”。