图片 
本刊简介预算调整应强化人大监督
近期召开的十二届全国人大常委会第二十四次会议，审议通过了国务院提交的2016年中央预算调整方案草案。此次预算调整的背景是，从今年5月1日起，我国开始全面推开营业税改为增值税的改革试点，需要同步实施调整中央与地方增值税收入划分的过渡方案。同时，这也是人大实施预算监督的一次鲜活实践，尤其是，如何强化对预算调整的监督，更是值得深入思考的话题。
所谓预算调整，是指经过批准的各级预算，在执行中因特殊情况需要增加支出或者减少收入，从而对原来的预算方案作出部分变更。现实中，因经济形势改变、政治环境变化乃至公众焦点转移等原因，事前取得的预计信息难免出现纰漏，执行中的预算案也就难以与通过时的预算案完全相同。就这个意义而言，预算调整是一个连续预算过程的重要环节。
基于财政预算本身的计划性，应当赋予行政机关在执行过程中具有一定的弹性，享有面临具体情形时的预算调整权。但更为重要的是，基于民主的法理根基，行政机关不得无视民意机关对于财政预算的审批权而自行决断，即便是客观上有利于国计民生的预算调整方案，也依然要接受民意机关的监督，而不能由行政机关随意改变。2008年汶川地震发生后，国务院紧急拟订了当年向灾区安排700亿元恢复重建资金的预算调整方案，提请全国人大常委会审议并获通过，即是典型一例。
但也应当看到，在相当长的历史时期内，行政主导至上的预算体制，使得预算调整成了习以为常的现象。而人大预算修正权的长期缺失，又使得人大只能整体否决或整体通过预算草案，容易导致在预算执行过程中的预算追加追减、科目流用和预算划转等诸多情况,任由行政部门自由处置,而人大监督难以落实到位。
正是为了确保预算案的严肃性，2014年修订的预算法明确规定：“经本级人民代表大会批准的预算，非经法定程序，不得调整。各级政府、各部门、各单位的支出必须以经批准的预算为依据，未列入预算的不得支出。”也就是说，在预算执行中，各级政府一般不能制定新的增加或减少财政收支的政策和措施，由此强调议决后的预算文本对行政机关的约束效力。
与此同时，修订后的预算法明确了可以作出预算调整的事项。根据规定，经全国人大批准的中央预算和经地方各级人大批准的地方各级预算，在执行中可以调整预算的具体情形是：需要增加或者减少预算总支出的，需要调入预算稳定调节基金的，需要调减预算安排的重点支出数额的，需要增加举借债务数额的。不难发现，预算法的这些制度设计，充分体现了“先有预算，后有支出，没有预算，不得支出”的法定预算原则。
事实上，为了进一步落实人大对于预算调整的监督，除了秉承“法不授权不可为，法定授权必须为”的法治理念之外，还应当考虑在适当时机赋予人大以预算修正权，对政府提交的预算方案直接作出修改，而不仅仅限于履行“批准”程序。从世界范围看，绝大多数国家的议会都不同程度地享有对政府预算的修正权。比如在大多数总统制的国家里，议会均享有较大的预算修正权，可以增加或减少国家财政的收入和支出，而不必得到政府的认可；大多数议会制国家则采取有限制的议会修正权，议会可以在不增加国家财政支出总额的前提下，改变资金的流向和用途。这些经验说明，预算修正权是现代议会的核心预算权力。
总之，我国合理配置、有效规范财政权的关键点，在于落实人大作为立法机关和权力机关的应有作用，有效地行使其决定权和监督权。正因此，在预算执行和调整过程中赋予立法机关更大的灵活性，推动人大的预算监督由程序性监督走向实质性监督，应当是未来的发展方向。
（作者系天津财经大学副教授）
所谓预算调整，是指经过批准的各级预算，在执行中因特殊情况需要增加支出或者减少收入，从而对原来的预算方案作出部分变更。现实中，因经济形势改变、政治环境变化乃至公众焦点转移等原因，事前取得的预计信息难免出现纰漏，执行中的预算案也就难以与通过时的预算案完全相同。就这个意义而言，预算调整是一个连续预算过程的重要环节。
基于财政预算本身的计划性，应当赋予行政机关在执行过程中具有一定的弹性，享有面临具体情形时的预算调整权。但更为重要的是，基于民主的法理根基，行政机关不得无视民意机关对于财政预算的审批权而自行决断，即便是客观上有利于国计民生的预算调整方案，也依然要接受民意机关的监督，而不能由行政机关随意改变。2008年汶川地震发生后，国务院紧急拟订了当年向灾区安排700亿元恢复重建资金的预算调整方案，提请全国人大常委会审议并获通过，即是典型一例。
但也应当看到，在相当长的历史时期内，行政主导至上的预算体制，使得预算调整成了习以为常的现象。而人大预算修正权的长期缺失，又使得人大只能整体否决或整体通过预算草案，容易导致在预算执行过程中的预算追加追减、科目流用和预算划转等诸多情况,任由行政部门自由处置,而人大监督难以落实到位。
正是为了确保预算案的严肃性，2014年修订的预算法明确规定：“经本级人民代表大会批准的预算，非经法定程序，不得调整。各级政府、各部门、各单位的支出必须以经批准的预算为依据，未列入预算的不得支出。”也就是说，在预算执行中，各级政府一般不能制定新的增加或减少财政收支的政策和措施，由此强调议决后的预算文本对行政机关的约束效力。
与此同时，修订后的预算法明确了可以作出预算调整的事项。根据规定，经全国人大批准的中央预算和经地方各级人大批准的地方各级预算，在执行中可以调整预算的具体情形是：需要增加或者减少预算总支出的，需要调入预算稳定调节基金的，需要调减预算安排的重点支出数额的，需要增加举借债务数额的。不难发现，预算法的这些制度设计，充分体现了“先有预算，后有支出，没有预算，不得支出”的法定预算原则。
事实上，为了进一步落实人大对于预算调整的监督，除了秉承“法不授权不可为，法定授权必须为”的法治理念之外，还应当考虑在适当时机赋予人大以预算修正权，对政府提交的预算方案直接作出修改，而不仅仅限于履行“批准”程序。从世界范围看，绝大多数国家的议会都不同程度地享有对政府预算的修正权。比如在大多数总统制的国家里，议会均享有较大的预算修正权，可以增加或减少国家财政的收入和支出，而不必得到政府的认可；大多数议会制国家则采取有限制的议会修正权，议会可以在不增加国家财政支出总额的前提下，改变资金的流向和用途。这些经验说明，预算修正权是现代议会的核心预算权力。
总之，我国合理配置、有效规范财政权的关键点，在于落实人大作为立法机关和权力机关的应有作用，有效地行使其决定权和监督权。正因此，在预算执行和调整过程中赋予立法机关更大的灵活性，推动人大的预算监督由程序性监督走向实质性监督，应当是未来的发展方向。
（作者系天津财经大学副教授）
责任编辑：阿计