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本刊简介《网约车论战硝烟再起》专题报道之二
网约车实施细则为何引出一片争议？
今年10月，各地方城市陆续发布的《网约车经营服务管理实施细则征求意见稿》（下称实施细则），着重从“户籍、车牌、车型”等方面对网约车进行了严格限制，被称为“史上最严网约车新规”。
此举可谓一石激起千层浪，支持者认为，出租车是立足于城市实际而提供的一类出行服务，对于类似北京这样的超大城市，道路资源是有限的，车辆数量是饱和的，私家车加入网约车运营，会加剧道路资源的紧张，应该予以严格限制，实施细则从各城市的实际情况出发，可以起到优化功能的作用，应该予以肯定。
而反对方则认为，对车辆资质提出具体的要求无疑提高了网约车行业的门槛，使得司机投入的成本增加、利润降低，致使司机对网约车行业望而却步。加之新政也在一定程度上提高了网约车的费用，减少了人们对网约车的使用频率，这对网约车行业发展非常不利。目前，网约车司机拥有本地户籍的人不是很多，如果把外地户籍的人排除在外，这个行业至少失去了一大半资源，丧失人力资源会使行业发展受阻。从城市交通管理上看，网约车占用的道路资源和私家车是一样的，对两者的管控应该保持一致，因此，对（外地车）有一些限制不为过。但对驾驶员的户籍也提出明确要求，却阻碍了劳动力市场的流动性。此外，还有专家学者从立法角度，对各地的实施细则提出了自己的看法。
可以预见的，无论网约车地方实施细则最终将以何种面目与公众见面，由其引发的争议仍旧会存在，其对整个网约车行业带来的影响，也将是举足轻重的。而在政策落地之后，留出修改“窗口”，从而更好引导网约车行业的发展，也是非常必要的。
各地网约车新规相继出台，就像商量好了一样，对网约车进行了相当严厉的限制，即使是相对宽松的杭州，也规定了很详细的车型标准，从轴距到排量，与中级车几乎等同，这相当于宣判了网约车的死刑。
凡是缺乏竞争的行业，尤其是在服务行业，不能指望有好的服务。在网约车几乎已经被拍死的情况下，一些过去日子难过的出租车又开始从事违规运营，那些为老百姓深恶痛绝的恶习卷土重来。
近日在西湖边孤山下，我亲身遇到了这样令人愤怒的场面，这些出租车司机的所作所为，简直是在为杭州这座城市抹黑！
下午6点，参加完西湖边文澜书院的讲座，步出院子，已是黄昏，楼外楼前，孤山之下，一辆辆出租车打着空车的绿灯，排着队候车。我心道：打车应该不难。
此时正是打车高峰，可奇怪的是，尽管路过的游客不停上前询问，所有的车都一个答案：不走！稍有耐心的会问你去哪里，音乐喷泉？200，走不走？询问的人摇摇头。出租车司机骄傲地继续等待。
我急着要回滨江，问边上一个司机。你走不走？你滨江哪里？他面无表情看我一眼。四桥，我答。100，不打表。这也太贵了吧！我说，平时打车才30多。他理都没理我，把头扭到一边去了。
另一名女司机提醒我，要打车应该沿着孤山路出去，到北山街打。为什么你们不肯走？她同样不理我。
沿着孤山路出来，走到北山街路口站定，一连串的出租车打着空客的绿灯络绎而来，每一辆我都试图拦下来，但没有一辆肯停。有停下来问的，甚至报价200元。还有的后排已经坐了3个人，他还开过来问我，顺便带你，40元。走你吧！ 坚决不上。
等了半个小时，一辆出租车刚好停在我的面前。车上下来一对夫妻，他们是来游玩的。我赶紧拉开车门上去，这才逃离此地。一路上，我问这名司机孤山的车为什么都不肯走。老司机告诉我，他们在等着“杀猪”。猪是谁？就是往来西湖的各地游客。他笑着说，他们眼很毒，你这样子一看就不是游客，他们不会理你的。
满街都是空车，满街都是骄傲的司机，满街都是急着打车的人，满街又都是打不着车的人。他们打表不去，单个客人不去，上车就是100元起步，还爱上不上。他们似乎忘记了一年以前因为网约车的冲击，几乎连饭碗都要没了。没有政府一分钱投入，困扰老百姓多年的打车难，一下子全都解决了。这些恶劣的经营方式，也几乎绝迹。
现在，随着网约车的没落，他们又回来了，旧有的陋习又全都回来了⋯⋯
无独有偶，《钱江晚报》也以《一连串空车，没一辆肯载我》为题，刊登了一名乘客打车时的类似遭遇。同时，该报记者暗访发现，“尽管路边的游客不停上前询问，却几乎没有一辆出租车愿意载客，要不司机就是狮子大开口”。
该实施细则要求，网约车司机为杭州市户籍或者在本市取得《浙江省居住证》6个月以上，有3年以上驾龄；无交通肇事犯罪、危险驾驶犯罪记录，无吸毒记录，无饮酒后驾驶记录，最近连续3个记分周期内没有记满12分记录；无暴力犯罪记录；申请考试之日前3年内没有被吊销出租汽车驾驶员从业资格证的记录。
而早在杭州发布的实施细则之前的10月8日，北上广深等多个一线城市发布了更加严苛的网约车实施细则，面向社会征求意见。
据不完全统计，截至目前，已有30多个地级市主管部门开始征求当地的网约车政策意见，其中17个地方网约车政策，在“户籍、车牌、车型”三个准入门槛限制中，均或多或少予以了规制。
司机方面，北京、上海、天津均要求有本地户籍，广州和重庆对户籍无要求，深圳和杭州需要本市户籍或者居住证（杭州需要持居住证6个月以上）。另外，上述所有城市均要求车为本市牌照。
车辆方面，几乎所有的城市都对轴距和排量作出了限制，北京、广州、深圳、天津要求1.8T/2.0L以上，重庆要求1.6T/2.0L以上，上海和杭州没有特殊要求。对车辆轴距作出的要求，结合起来基本上排除了市面上所有的A级车，都得是B级车才能符合标准，也就是帕萨特、迈腾、凯美瑞、雅阁这四大金刚及其以上的车型。
扎堆发布的各地方城市网约车实施细则，有的尚处在征求意见阶段，有的已经征求意见完毕就待正式出台，引发了全面的关注与讨论，而以北上广深为代表的网约车实施细则，甚至被成为“史上最严网约车新规”。
而对于“户籍、车牌、车型”的严格限制，各地方城市政府给出了相关解释。
以北京市为例，北京市人民政府新闻办表示，目前北京市机动车保有量已达560余万辆，交通拥堵由城市核心区向外蔓延，已远远超出道路资源和环境的承载力。此外，造成北京“城市病”的主要原因之一是人口无序、过快增长，严重影响了首都核心功能的发挥。治理“城市病”首要的就是严控人口规模。出租汽车既是首都窗口行业，也是劳动密集型行业，其未来发展必然涉及人口规模调控和产业发展及就业导向。因此，限定本市户籍和车牌，治理“城市病”，实现首都四个中心功能定位的客观要求。
而对于包括轴距在内的车型参数的严格要求，则是今年7月由交通运输部等七部门联合出台的《网络预约出租汽车经营服务管理暂行办法》（下称《暂行办法》）中“高品质服务、差异化经营”这一规定的具体落实。
与此同时，学界也提出了不同看法。中国政法大学副教授朱巍认为，以北上广深为代表的网约车实施细则对于“户籍、车牌、车型”严格限制，已经涉嫌歧视。
首先，涉嫌户籍歧视。朱巍认为， 住房和车辆的限购，我们都表示理解，毕竟是增加资源，宏观调控是必要的，也是平等的体现。不过，工作机会的限制——性质就变了，已经涉嫌歧视。户籍制度与工作机会应该是相辅相成，外地人到北上广深，至少在工作机会上应该均等。靠能力吃饭，而不能靠户籍吃饭。
网约车司机的户籍限制，非常有可能引发第二个“就业歧视案”。我国的民法典正在制定当中，2014年南京的就业歧视第一案请求权基础是一般人格权——人格尊严，就业歧视的普遍发生或会引起将就业权作为民事法律具体人格权的讨论。从学理上讲，我支持并呼吁“平等就业权”必须写进民法典的具体人格权之中。平等就业权的确立，不仅对公民权利起到很好的保障作用，而且也将对我国城镇化法治化起到促进作用。
再者，涉嫌车型歧视。朱巍认为，根据网约车实施细则对于轴距和排量的限制，绝大多数的经济型车型和豪华跑车车型都要被排除在外，哪怕是外观大气的菲亚特、荣威等车型，即便是轴距勉强到了标准，但也会因为排量不足被排斥在外，而这种限制的原因也让人费解。
为了安全？以北京出租车最重要车型现代伊兰特为例，该车轴距2610毫米，排气量也就是1.6L，都不能达到网约车的标准；为了舒适？还是以北京出租车主力车型新捷达来看，颠簸程度和后排伸腿实在超不过奥迪TT，但奥迪TT不能做网约车，因为它的轴距只有2468毫米；为了提高档次？即便连一百五六十万元的四座保时捷911轴距也只有2450毫米，虽然911后排座比较舒服，也比较够档次，还是不能作为网约车运营。
如果不是这些原因，除了低于标准车辆的网约车司机会提出疑问外，一些知名汽车厂家似乎也会大有不满：为何我们的车不能做网约车？是在质疑安全还是舒适？是否涉及市场歧视？
“以往各个城市对出租车排量的要求规定有上限，这是出于环保考虑。然而，此次网约车却规定了下限，这是出于什么考虑？考虑到新政落实后网约车市场的超高退出率、可能引发的车型歧视以及运费提高等系列问题，各地政府必须仔细衡量。”朱巍说。
此外，涉嫌经营歧视。朱巍认为，北京的网约车应该张贴“网约车专用标识”、上海不允许网约车接受“机场和火车站”的订单、对顺风车作出规定，限制了路径、单数、计费标准等规定，十分让人费解。
张效羽认为，网约车地方立法不能在法律底线之下搞因地制宜的创新。网约车地方立法应当根据本地情况、因地制宜实现创新。但是创新也是有限度的，创新只能是在法律底线之上创新，不能在法律底线之下创新。
“交通运输部等七部门颁布的《暂行办法》赋予地方城市人民政府在网约车细则制定方面以较大权限，但地方政府在依据《暂行办法》行使权力时并非仅仅受到《暂行办法》的约束。从法律位阶来看，《暂行办法》仅仅是部门规章，在部门规章之上还有法律和行政法规。《暂行办法》违反法律、行政法规的规定和授权无效，依据《暂行办法》合法有效授权行使权力的活动也必须遵守法律和行政法规的规定，对此地方政府应有充分的认识。”张效羽说。
与张效羽观点类似，全国律协行政法委员会在《关于网约车细则的论证意见》（下称《论证意见》）中也明确表示，从各地陆续出台的实施细则来看，制定主体大多为地方交通委员会，实施细则属于规章以下的规范性文件。行政许可法并未授权规章以下的规范性文件有权增加行政许可条件，但实施细则相较于《暂行办法》，对平台公司、驾驶员、网约车辆等新增了纳税、户籍、本地驾驶证、本地号牌、车辆排放标准、轴距及终端设备等行政许可条件。
《论证意见》还提出，根据行政许可法第十六条的规定，只有国务院制定的行政法规以及各部委、省级人民政府制定的规章方有权对实施行政许可作出具体规定。规章以下的规范性文件无权对实施行政许可作出具体规定。因此，地方交通委员会无权对实施行政许可事项作出具体规定，实施细则的制定主体有悖于行政许可法第十六条的规定。
本轮网约车新政策是开门立法的体现，出台的实施细则本身就是多方博弈的结果。网约车的有序管理，不仅涉及乘客的便捷出行、传统巡游出租车和网约车司机的收入、网约车平台的利益，更涉及特大城市的规范安全运行、城市道路的承载能力、公交优先的政策导向等因素。所以，对于网约车作出因地制宜的规范，是保障网约车有序融入现代城市交通体系的必要之举。专家分析认为，最终落地的实施细则肯定会作调整，但是大的调整不太可能，有可能在某些条款上进行微调。
但与此同时，正如新华社对于网约车争议的评论一样，即使网约车实施细则最终落地，也应留出修改的“窗口”：以往，一些部门和地方出台的各种新政策往往冠以“暂行办法”。但是，政策出台以后却鲜见根据实际效果和客观情况及时作出修订，出现了“暂行办法”一“暂”到底的现象。而在大数据时代，政策的实施效果很容易被量化评估。网约车作为“互联网＋交通”的典型，众多运营数据都在后台可见。在地方实施细则中，网约车平台的数据接入管理平台，数据来源广，反馈速度快。主管部门易于通过大数据分析及时评估政策实施效果。
可见，根据施政效果来灵活调整网约车管理政策，是大数据时代政府应有的态度。保持政策与时俱进，是政策生命力的来源，更是实事求是的为政姿态。如今各地网约车实施细则陆续出台，但是实施细则的修改条件尚不明晰。开门立法之后似应充分集纳社会意见，适时进行必要调整。
因此，给网约车实施细则留出修改的“窗口”是必要的，而且这个“窗口”应该使网约车各利益相关方都能够感受到清风的吹动。
此举可谓一石激起千层浪，支持者认为，出租车是立足于城市实际而提供的一类出行服务，对于类似北京这样的超大城市，道路资源是有限的，车辆数量是饱和的，私家车加入网约车运营，会加剧道路资源的紧张，应该予以严格限制，实施细则从各城市的实际情况出发，可以起到优化功能的作用，应该予以肯定。
而反对方则认为，对车辆资质提出具体的要求无疑提高了网约车行业的门槛，使得司机投入的成本增加、利润降低，致使司机对网约车行业望而却步。加之新政也在一定程度上提高了网约车的费用，减少了人们对网约车的使用频率，这对网约车行业发展非常不利。目前，网约车司机拥有本地户籍的人不是很多，如果把外地户籍的人排除在外，这个行业至少失去了一大半资源，丧失人力资源会使行业发展受阻。从城市交通管理上看，网约车占用的道路资源和私家车是一样的，对两者的管控应该保持一致，因此，对（外地车）有一些限制不为过。但对驾驶员的户籍也提出明确要求，却阻碍了劳动力市场的流动性。此外，还有专家学者从立法角度，对各地的实施细则提出了自己的看法。
可以预见的，无论网约车地方实施细则最终将以何种面目与公众见面，由其引发的争议仍旧会存在，其对整个网约车行业带来的影响，也将是举足轻重的。而在政策落地之后，留出修改“窗口”，从而更好引导网约车行业的发展，也是非常必要的。
西湖边上的“杀猪车”
2016年10月17日，一篇阅读量超过十万的文章《网约车死后，西湖成了杀猪车的天下》火遍了朋友圈，其中一些情节发人深思，特摘录如下：各地网约车新规相继出台，就像商量好了一样，对网约车进行了相当严厉的限制，即使是相对宽松的杭州，也规定了很详细的车型标准，从轴距到排量，与中级车几乎等同，这相当于宣判了网约车的死刑。
凡是缺乏竞争的行业，尤其是在服务行业，不能指望有好的服务。在网约车几乎已经被拍死的情况下，一些过去日子难过的出租车又开始从事违规运营，那些为老百姓深恶痛绝的恶习卷土重来。
近日在西湖边孤山下，我亲身遇到了这样令人愤怒的场面，这些出租车司机的所作所为，简直是在为杭州这座城市抹黑！
下午6点，参加完西湖边文澜书院的讲座，步出院子，已是黄昏，楼外楼前，孤山之下，一辆辆出租车打着空车的绿灯，排着队候车。我心道：打车应该不难。
此时正是打车高峰，可奇怪的是，尽管路过的游客不停上前询问，所有的车都一个答案：不走！稍有耐心的会问你去哪里，音乐喷泉？200，走不走？询问的人摇摇头。出租车司机骄傲地继续等待。
我急着要回滨江，问边上一个司机。你走不走？你滨江哪里？他面无表情看我一眼。四桥，我答。100，不打表。这也太贵了吧！我说，平时打车才30多。他理都没理我，把头扭到一边去了。
另一名女司机提醒我，要打车应该沿着孤山路出去，到北山街打。为什么你们不肯走？她同样不理我。
沿着孤山路出来，走到北山街路口站定，一连串的出租车打着空客的绿灯络绎而来，每一辆我都试图拦下来，但没有一辆肯停。有停下来问的，甚至报价200元。还有的后排已经坐了3个人，他还开过来问我，顺便带你，40元。走你吧！ 坚决不上。
等了半个小时，一辆出租车刚好停在我的面前。车上下来一对夫妻，他们是来游玩的。我赶紧拉开车门上去，这才逃离此地。一路上，我问这名司机孤山的车为什么都不肯走。老司机告诉我，他们在等着“杀猪”。猪是谁？就是往来西湖的各地游客。他笑着说，他们眼很毒，你这样子一看就不是游客，他们不会理你的。
满街都是空车，满街都是骄傲的司机，满街都是急着打车的人，满街又都是打不着车的人。他们打表不去，单个客人不去，上车就是100元起步，还爱上不上。他们似乎忘记了一年以前因为网约车的冲击，几乎连饭碗都要没了。没有政府一分钱投入，困扰老百姓多年的打车难，一下子全都解决了。这些恶劣的经营方式，也几乎绝迹。
现在，随着网约车的没落，他们又回来了，旧有的陋习又全都回来了⋯⋯
无独有偶，《钱江晚报》也以《一连串空车，没一辆肯载我》为题，刊登了一名乘客打车时的类似遭遇。同时，该报记者暗访发现，“尽管路边的游客不停上前询问，却几乎没有一辆出租车愿意载客，要不司机就是狮子大开口”。
史上网约车实施细则来袭
西湖边上的“杀猪车”，成为西湖的一道另类风景，与之前杭州发布的《杭州市网络预约出租汽车经营服务管理暂行办法实施细则（试行）》有关。该实施细则要求，网约车司机为杭州市户籍或者在本市取得《浙江省居住证》6个月以上，有3年以上驾龄；无交通肇事犯罪、危险驾驶犯罪记录，无吸毒记录，无饮酒后驾驶记录，最近连续3个记分周期内没有记满12分记录；无暴力犯罪记录；申请考试之日前3年内没有被吊销出租汽车驾驶员从业资格证的记录。
而早在杭州发布的实施细则之前的10月8日，北上广深等多个一线城市发布了更加严苛的网约车实施细则，面向社会征求意见。
据不完全统计，截至目前，已有30多个地级市主管部门开始征求当地的网约车政策意见，其中17个地方网约车政策，在“户籍、车牌、车型”三个准入门槛限制中，均或多或少予以了规制。
司机方面，北京、上海、天津均要求有本地户籍，广州和重庆对户籍无要求，深圳和杭州需要本市户籍或者居住证（杭州需要持居住证6个月以上）。另外，上述所有城市均要求车为本市牌照。
车辆方面，几乎所有的城市都对轴距和排量作出了限制，北京、广州、深圳、天津要求1.8T/2.0L以上，重庆要求1.6T/2.0L以上，上海和杭州没有特殊要求。对车辆轴距作出的要求，结合起来基本上排除了市面上所有的A级车，都得是B级车才能符合标准，也就是帕萨特、迈腾、凯美瑞、雅阁这四大金刚及其以上的车型。
扎堆发布的各地方城市网约车实施细则，有的尚处在征求意见阶段，有的已经征求意见完毕就待正式出台，引发了全面的关注与讨论，而以北上广深为代表的网约车实施细则，甚至被成为“史上最严网约车新规”。
而对于“户籍、车牌、车型”的严格限制，各地方城市政府给出了相关解释。
以北京市为例，北京市人民政府新闻办表示，目前北京市机动车保有量已达560余万辆，交通拥堵由城市核心区向外蔓延，已远远超出道路资源和环境的承载力。此外，造成北京“城市病”的主要原因之一是人口无序、过快增长，严重影响了首都核心功能的发挥。治理“城市病”首要的就是严控人口规模。出租汽车既是首都窗口行业，也是劳动密集型行业，其未来发展必然涉及人口规模调控和产业发展及就业导向。因此，限定本市户籍和车牌，治理“城市病”，实现首都四个中心功能定位的客观要求。
而对于包括轴距在内的车型参数的严格要求，则是今年7月由交通运输部等七部门联合出台的《网络预约出租汽车经营服务管理暂行办法》（下称《暂行办法》）中“高品质服务、差异化经营”这一规定的具体落实。
实施细则涉嫌歧视
作为网约车实施细则的直接管理对象，滴滴公司迅速对此作出了回应。滴滴表示，认为此举将造成四大后果：1．车辆供给骤减。以上海为例，据滴滴平台统计，目前从事网约车的车辆符合新轴距要求的，不足五分之一；2．司机大幅减少。如上海已激活的41万余名司机中，仅有不到1万名司机具有上海本地户籍；3．网约车车费翻倍。网约车定价之所以相对实惠，主要是因为社会共享车辆本身的平民性，要求用帕萨特、奥迪A4L等以上的车型提供网约车服务必然提高运营成本，或将抬高网约车费到当地出租车价格的两倍或以上；4．出行效率大幅降低。粗略估算，等待时长将从目前平均5分钟延长到15分钟以上，同时因为供不应求，可能会再现司机挑乘客的情况。与此同时，学界也提出了不同看法。中国政法大学副教授朱巍认为，以北上广深为代表的网约车实施细则对于“户籍、车牌、车型”严格限制，已经涉嫌歧视。
首先，涉嫌户籍歧视。朱巍认为， 住房和车辆的限购，我们都表示理解，毕竟是增加资源，宏观调控是必要的，也是平等的体现。不过，工作机会的限制——性质就变了，已经涉嫌歧视。户籍制度与工作机会应该是相辅相成，外地人到北上广深，至少在工作机会上应该均等。靠能力吃饭，而不能靠户籍吃饭。
网约车司机的户籍限制，非常有可能引发第二个“就业歧视案”。我国的民法典正在制定当中，2014年南京的就业歧视第一案请求权基础是一般人格权——人格尊严，就业歧视的普遍发生或会引起将就业权作为民事法律具体人格权的讨论。从学理上讲，我支持并呼吁“平等就业权”必须写进民法典的具体人格权之中。平等就业权的确立，不仅对公民权利起到很好的保障作用，而且也将对我国城镇化法治化起到促进作用。
再者，涉嫌车型歧视。朱巍认为，根据网约车实施细则对于轴距和排量的限制，绝大多数的经济型车型和豪华跑车车型都要被排除在外，哪怕是外观大气的菲亚特、荣威等车型，即便是轴距勉强到了标准，但也会因为排量不足被排斥在外，而这种限制的原因也让人费解。
为了安全？以北京出租车最重要车型现代伊兰特为例，该车轴距2610毫米，排气量也就是1.6L，都不能达到网约车的标准；为了舒适？还是以北京出租车主力车型新捷达来看，颠簸程度和后排伸腿实在超不过奥迪TT，但奥迪TT不能做网约车，因为它的轴距只有2468毫米；为了提高档次？即便连一百五六十万元的四座保时捷911轴距也只有2450毫米，虽然911后排座比较舒服，也比较够档次，还是不能作为网约车运营。
如果不是这些原因，除了低于标准车辆的网约车司机会提出疑问外，一些知名汽车厂家似乎也会大有不满：为何我们的车不能做网约车？是在质疑安全还是舒适？是否涉及市场歧视？
“以往各个城市对出租车排量的要求规定有上限，这是出于环保考虑。然而，此次网约车却规定了下限，这是出于什么考虑？考虑到新政落实后网约车市场的超高退出率、可能引发的车型歧视以及运费提高等系列问题，各地政府必须仔细衡量。”朱巍说。
此外，涉嫌经营歧视。朱巍认为，北京的网约车应该张贴“网约车专用标识”、上海不允许网约车接受“机场和火车站”的订单、对顺风车作出规定，限制了路径、单数、计费标准等规定，十分让人费解。
地方立法应坚守法律底线
国家行政学院副教授张效羽表示，社会上针对北上广深等地网约车实施细则产生的较多争论，可以从政治、经济、社会等多个角度进行评判。但是，在中央全面提出依法治国战略的背景下，法律角度的判断具有基础性作用。网约车地方立法尽管可以有多种考虑，但应当坚守法律底线，这是依法治国的基本要求，也是网约车地方立法的最基本要求。张效羽认为，网约车地方立法不能在法律底线之下搞因地制宜的创新。网约车地方立法应当根据本地情况、因地制宜实现创新。但是创新也是有限度的，创新只能是在法律底线之上创新，不能在法律底线之下创新。
“交通运输部等七部门颁布的《暂行办法》赋予地方城市人民政府在网约车细则制定方面以较大权限，但地方政府在依据《暂行办法》行使权力时并非仅仅受到《暂行办法》的约束。从法律位阶来看，《暂行办法》仅仅是部门规章，在部门规章之上还有法律和行政法规。《暂行办法》违反法律、行政法规的规定和授权无效，依据《暂行办法》合法有效授权行使权力的活动也必须遵守法律和行政法规的规定，对此地方政府应有充分的认识。”张效羽说。
与张效羽观点类似，全国律协行政法委员会在《关于网约车细则的论证意见》（下称《论证意见》）中也明确表示，从各地陆续出台的实施细则来看，制定主体大多为地方交通委员会，实施细则属于规章以下的规范性文件。行政许可法并未授权规章以下的规范性文件有权增加行政许可条件，但实施细则相较于《暂行办法》，对平台公司、驾驶员、网约车辆等新增了纳税、户籍、本地驾驶证、本地号牌、车辆排放标准、轴距及终端设备等行政许可条件。
《论证意见》还提出，根据行政许可法第十六条的规定，只有国务院制定的行政法规以及各部委、省级人民政府制定的规章方有权对实施行政许可作出具体规定。规章以下的规范性文件无权对实施行政许可作出具体规定。因此，地方交通委员会无权对实施行政许可事项作出具体规定，实施细则的制定主体有悖于行政许可法第十六条的规定。
政策落地应留修改“窗口”
网约车自诞生之日起，就引发了巨大关注和争议，此次因各地城市实施细则引发的争议，不过是网约车合法化之路所遭遇的又一次障碍，终将会被扫清。本轮网约车新政策是开门立法的体现，出台的实施细则本身就是多方博弈的结果。网约车的有序管理，不仅涉及乘客的便捷出行、传统巡游出租车和网约车司机的收入、网约车平台的利益，更涉及特大城市的规范安全运行、城市道路的承载能力、公交优先的政策导向等因素。所以，对于网约车作出因地制宜的规范，是保障网约车有序融入现代城市交通体系的必要之举。专家分析认为，最终落地的实施细则肯定会作调整，但是大的调整不太可能，有可能在某些条款上进行微调。
但与此同时，正如新华社对于网约车争议的评论一样，即使网约车实施细则最终落地，也应留出修改的“窗口”：以往，一些部门和地方出台的各种新政策往往冠以“暂行办法”。但是，政策出台以后却鲜见根据实际效果和客观情况及时作出修订，出现了“暂行办法”一“暂”到底的现象。而在大数据时代，政策的实施效果很容易被量化评估。网约车作为“互联网＋交通”的典型，众多运营数据都在后台可见。在地方实施细则中，网约车平台的数据接入管理平台，数据来源广，反馈速度快。主管部门易于通过大数据分析及时评估政策实施效果。
可见，根据施政效果来灵活调整网约车管理政策，是大数据时代政府应有的态度。保持政策与时俱进，是政策生命力的来源，更是实事求是的为政姿态。如今各地网约车实施细则陆续出台，但是实施细则的修改条件尚不明晰。开门立法之后似应充分集纳社会意见，适时进行必要调整。
因此，给网约车实施细则留出修改的“窗口”是必要的，而且这个“窗口”应该使网约车各利益相关方都能够感受到清风的吹动。