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本刊简介《法治评估的“中国实践”》专题报道之一
法治评估的“中国报告”
编者按
法治是一种全球化的意识形态，是现代国家治理的基本价值取向和重要组成部分。
但在全球范围内，如何科学地对一市、一省乃至一国进行法治水平的量化评估，迄今仍存模式争议。
发布于2016年4月的《中国法治评估报告2015》就此给出了来自中国的方案。这份由中国人民大学法治评估研究中心发起，中央党校、中国社科院、中国政法大学等机构共同参与的报告，也被称为“新中国成立以来的首次全国性独立法治指数评估”，由此受到了来自国内外学界和法律执业者的广泛关注。
《报告》的发布，距2013年11月——中国共产党第十八届三中全会提出“要建设科学的法治建设指标体系和考评标准”——2年5个月。距2014年10月——党的十八届四中全会提出“把法治建设的成效纳入政绩考核的指标体系”——1年6个月。
法治评估的“中国尝试”
2015年10月，全国248位法学专家和包括251位法官、检察官在内的法律执业者、公务员和党务工作者收到了一份特别的问卷。与此同时，全国28个省、自治区、直辖市的近4000名公众也收到了一份问卷。
问卷的扉页，是由中国人民大学法学院教授、中国法治评估研究中心主任朱景文作为课题组负责人签署的信函——“您的意见对于评价我国法治状况、改进法治工作十分重要。”
事实上，过去数年里，由朱景文带领的课题组已针对我国法治发展水平的多个层面进行了调研，形成了一系列《中国法律发展报告》，包括数据库与指标体系，立法、法律实施、法律职业、法学教育与研究，法治政府，并被列入中国人民大学每年发布的四份“年度报告”（经济、社会、人文社会科学和法律）系列。
《报告》的启动获得了来自国家社科基金、北京市社科基金、中国人民大学的课题基金支持。核心团队由来自中国人民大学、中国社科院、中央党校、中国政法大学的多位知名专家学者组成。
这一次，《报告》将法律规范体系、法治实施体系、法治监督体系、法治保障体系、党内法规体系及法治效果体系指标作为6项一级指标、20个二级指标，下设若干三级指标、四级指标。把法治发展水平分为好、较好、中间、较差和差五个档次，通过问卷调查的方式得出数据。
调查统计显示，我国法治的总体水平达到70.1分，处于中等水平。其中法律规范体系得分70.3分、法治实施体系得分68.8分、法治监督体系得分70.7分、法治保障体系得分72.1分、党内法规体系得分68.9分、法治效果体系得分69.5分，与法治体系得分基本处于同一水平。
而从治理体系和治理能力而言，中国的法治治理体系包括法律规范体系和党内法规体系，法治治理能力体系包括法治实施体系、法治监督体系和法治保障体系。由此可以测算中国这两个领域的评估分值，法治治理体系指标得分为69.6分，治理能力指标得分为70.7分。
从这一次调查结果看，法治一级指标的得分差别不大，但是各二级指标的得分差距明显。二级指标一共20个，其中70分以下的二级指标有9个，分别是立法完备性、行政执法、司法适用、社会治理、执法监督、党内法规执行力、党规国法协调性、控权指标、法治观念。
对法律规范体系的评估是《报告》的一个创新。在4月10日的发布会上，这一点得到了来自最高人民法院等机构专家的高度评价。在法律规范体系指标中，法律体系的完备性获得了较好的评价，得了71.8分，但立法的立改废释机制只得了66.2分，二者相差5.6分。立法的专家参与指标获得76.2分，而立法的公众参与只有63.2分，相差13分。
值得关注的是，在法治实施体系项下的行政执法、司法适用和社会治理三项二级指标中，得分都未达到70分，依法行政、行政公开、司法公开、司法效率、依法治理和信访6项三级指标得分也都在70分以下，其他的指标包括严格执法、行政效率、司法独立、司法便利、律师服务、调解指标在70分水平线，最高的为调解指标，得分为71.5分。
在法治监督体系中，法律和司法解释的监督指标得分均高于70分。在执法和司法监督中，内部监督、制约机制、人大监督受到较多的负面评价，明显低于对行政的审计监督、行政复议、对审判的检察监督、审计监督以及舆论监督评价。
法治保障体系是各项一级指标中得分最高的，其中人员保障中法官、检察官、律师的人员保障总体水平（包括数量、专业水平和职业道德）都在70分以上，而基础设施、基本装备和活动经费保障指标都超过75分，甚至达到78分的水平。对法科毕业生的满意度为68.6分，体现出从博士到大专的递减。而普法的整体评价超过70分，但是对普法中的形式主义因素负面评价很多，只有60.4分，刚刚及格。
在党内法规体系指标中，党内法规的完善性和党员守法指标都超过了70分，特别是普通党员守法指标超过75分，但是另一方面在违反党内法规的处理和党规国法协调性指标方面却只有65分。在监督机制方面呈现出两极状态，上级监督和纪委监督得分超过75分，而党员监督和社会监督得分在65分以下，既反映了党内法规监督方面的强项与弱项，又揭示监督机制需要改革的思路。
法制建设的薄弱环节则在法治效果体系指标中得到了直观体现。问责指标得分61分，下设的全部6项四级指标，包括组织人事、立法、行政、司法、检察、公安违法的问责指标得分都在65分以下。主要表现为：用权与问责不配套，违法用权得不到有效追责。廉洁指标下设的3项四级指标得分均在65分以下，包括党政领导、警察的廉洁。社会秩序与安全指标中，社区安全指标达到78分，是所有的指标中得分相对高的。但另一方面社会秩序指标得分只有62.8分，包括插队、售假、盗版软件、闯红灯、办事送礼、禁烟处抽烟、不申报纳税这些人们司空见惯的不遵守社会秩序、无视法律的行为，差评率高达64%，有的差评率甚至超过70%。
“从问卷的结果看，重中之重是解决依法行政、廉政、问责、社会秩序和公开性五大问题。其中，最为突出的问题是财政公开，只有59.5分，是所有指标中唯一不到60分的指标。只有解决了这些问题，才意味着制约法治评估整体水平的重头因素得到解决，从而获得人民群众所满意的评判。”朱景文说。
法治评估的“中国模式”
2015年6月，作为当前唯一的专门测量法治的国际指数——“世界正义工程”（World Justice Project）发布了“2015年世界正义工程法治指数”（2015 World Justice Project Rule of Law Index）。根据该报告，中国法治指数为0.48，在全球102个国家中排名第71位。这份从诞生起就充满争议的“世界正义工程法治指数”，从具体八个方面来衡量一个国家的法治状况，即对政府权力的制约、无腐败、公开政府、基本权利、秩序与安全、监管执行、民事司法、刑事司法等方面进行评价。
在并未区分经济社会发展水平的前提下，中国在对政府权力的制约、公开政府和基本权利方面的得分处于最低段，在全球102个国家中的排名分别为第87位、第87位和第99位，其余五个方面则处于中间段。
针对世界正义工程法治指数的评估项目，朱景文有自己的看法，他认为法治评估不是简单地对法治发展的各个方面进行量化处理。受制于不同社会结构、处在不同社会发展水平的国家或地区并不具备按照统一标准进行评估的可能性，而应该进行类型化的处理。他表示，法治是一个既有普遍性又具有特殊性的概念。普遍性是对不同国家和地区进行法治评估的基础，但由于受到不同的社会历史条件、不同社会结构的制约，不同国家或地区的法治也呈现着特殊性。
“如果过分强调普遍性，而否定法治的特殊性，就等于要求有着不同社会条件的国家或地区的法律制度都是相同的；如果过分强调法治的特殊性而否定普遍性，就等于否定不同国家和地区法治发展的可比性，甚至直接否定了法治评估的可能性。”朱景文说。
而如何解决法治普遍性与特殊性之间的关系是法治评估是否科学、能否成功的关键。就普遍性而言，无论是各国的实践还是学者的观念，规则之治、法律的平等实施、良法之治等方面，确实具有普遍性，它们是各国、各地区法治的最大公约数。但这些特征并不是千篇一律的，在不同社会条件下所表现的内涵、强弱差别也很大。
朱景文指出，所谓类型化处理，意味着把相对稳定的社会和迅速变化的社会区别开来。例如，对于处于相对稳定的社会而言，“规则之始”显得更有意义，也是法治评估的主题，但对迅速变化的社会而言，结束动乱、战乱，恢复及建立法律秩序是当务之急，或从旧体制向新的体制过渡，实现法治是其目标。但这些都不是立竿见影的事，如果不做这样的区分，把所有社会都放在一个平面上评估，显然是不恰当的。
另一方面，朱景文及其团队认为，对一国一城法治水平的评估应更多地关注国民与市民的主观评价指标。这也正是中国法治评估报告的突出特征。正是基于这一考量，调研团队将绝大多数的问卷发向了普通“受众”，即28个省、自治区、直辖市的居民。
这一做法有别于西方法治评估的“一刀切”模式。由此，被称为法治评估的“中国模式”。
法治评估的“中国路径”
中国法治指数评估的推动与践行有其清晰可辨的路径与轨迹。早在2004年，国务院就发布了《全面推进依法行政的实施纲要》，明确提出要“经过十年左右坚持不懈的努力，基本实现法治政府的目标”，并全面确立了政府推进依法行政、建设法治政府的行政纲领。
正是从这一年起，江苏、浙江、湖北、湖南、安徽等省份先后颁布各自的法治地方实施纲要。2011年，四川省司法厅完成了“四川省法治指数”的设计和调研工作；2012年，云南省昆明市成为全国首个发布法治指数的省会城市⋯⋯
2008年6月15日，由浙江省杭州市余杭区法建办与浙江大学法学院共同研究的“法治余杭”量化评估体系正式出台，象征着我国的法治建设开始了“量化之旅”。该评估体系也被称为“149”模式：“1”是指一个法治余杭指数， 即用一个指数来反映余杭的法治状况；“4”是指四个评估层面，即区本级、机关部门、乡镇街道、村（社区）；“9”是指面向公众的9种调查问卷，涉及党风廉政建设、政府行政工作、司法工作、公民权利救济、全社会法治意识程度、市场秩序规范性、对权力的监督、民主制政治的参与和满意度等。
那次评估的数据采样来自四个方面：一是群众满意度评估，占总指数的35%，是权重最大的群体；二是专家组评估，占总指数的30%；三是内部组评估，占总指数的17.5%，成员来自地区各党政机构中直接参与法律工作的人员；四是外部组评估，占总指数的17.5%，成员来自大学、企业、媒体等非政府机构。
由于是第一次针对具体城市法治水平进行的第三方评估，余杭指数受到了来自国内外学界和执业者的密集关注。
此外，余杭法治评估以内部评估、外部评估、专家组评估和公众参与的方式打破了传统的单一评估模式，在很大程度上确保了法治指数的客观性，也实现了中国法治水平量化评估的零的突破，对推进我国法治进步作出了贡献。但也有学者指出，余杭法治指数只适用于本地，缺少横向比较，无论是在理论上还是实践中都需要进一步验视。
2016年4月，中国法治评估报告如期发布，这也被认为是法治评估的“标志性事件”。
目前，朱景文及其团队正受中央有关部门的委托，对法治指数的评估模式进行升级，在可以预见的将来，该报告确立的评估体系也将有望正式成为我国法治评估的“国家标准”。