立案释明：该如何保障当事人的诉权？

　　2014年10月23日,党的十八届四中全会通过了《中共中央关于全面推进依法治国重大问题的决定》，决定指出：“改革法院案件受理制度，变立案审查制为立案登记制，对人民法院应该受理的案件，做到有案必立、有诉必理，保障当事人诉权。”
　　2014年12月30日，北京市第四中级人民法院（以下简称“北京四中院”）正式挂牌成立。作为跨行政区划的改革试点法院的北京四中院，成立之初，院领导就提出应在实践中对立案登记制先行先试，因此，北京四中院自挂牌之日起即率先进行立案登记制改革。
　　2015年4月1日，中央全面深化改革领导小组第十一次会议审议通过了《关于人民法院推行立案登记制改革的意见》。2015年4月15日，最高人民法院颁布《关于人民法院登记立案若干问题的规定》并于2015年5月1日起正式实施。此时，北京四中院正式运行不到半年，在这半年的实践里，北京四中院根据最高人民法院和北京市高院的统一部署，总结实行登记立案工作的经验，及时出台了《北京市第四中级人民法院登记立案实施办法》（以下简称《实施办法》）和八个立案指南，为当事人立案提供了有针对性的指导，赢得了当事人的广泛好评。
　　在立案登记制实施一年之后，北京四中院以立案登记制改革为切入点，经过不断的尝试，不断的发现问题，不断的探讨调研，形成了一套登记立案中的释明规则，这套规则从规范立案法官的释明入手，是北京四中院落实立案登记制的重要举措。《实施办法》、立案指南和登记立案的释明规则等一系列改革举措，从指导当事人依法有效行使诉权和规范立案法官依法行使释明权两方面不断深化立案登记制改革，成为保障当事人诉权的“助推器”。
　　2016年6月23日，北京四中院召开新闻通报会，该院立案庭庭长石东弘发布了北京四中院《登记立案释明规则》（以下简称《规则》）及有关情况。作为全国首批跨行政区划法院、北京市首批整建制综合改革试点法院，北京四中院在全市率先出台此《规则》，不仅顺应了跨行政区划法院受理案件的特点，而且有利于更好地保障当事人及时、充分行使诉讼权利。

何为释明权？

　　采访当日，记者见到了石东弘。他对这套《规则》出台的前后了如指掌。从刚开始的困惑，到尝试中的喜悦，再到最后形成《规则》后的成效，他们经过了前期多方的调研。
　　石东弘解释，我们去年制定《实施办法》及八个立案指南和我们现在制定的《登记立案释明规则》的出发点都是为了有效指导当事人行使诉权，对实现程序正义和实体正义有着重要的意义。
　　立案登记制要求立案法官进行立案指引，对起诉人进行充分释明。但是我国对释明却没有系统性的规定，这导致法官在立案登记过程中行使释明权缺乏相应的理论基础和制度保障。
　　如果当事人的主张或陈述的意思不明确、不充分，或有不当的诉讼主张和陈述，或者误认为其所提交的不足的证据、材料已经足够等情形下，法院怎么对当事人进行发问或告知，提醒、启发当事人把不明确的事项予以澄清，把不充足的证据、材料予以补充完整，把不当的诉讼主张予以排除、修正，当事人就法官的发问或告知行为作出回应的行为这个过程，在之前的相关法律中并没有明确的规定。
　　石东弘介绍，关于释明的性质，目前有“权利说”“义务说”“权利义务说”。“权利说”认为，释明权是法官的一项权利，法官可视情况行使，也可放弃。但是按照目前我国的司法实践，法律及司法解释中明确某些情况下法官应当向当事人进行说明或者告知，法官不能擅自放弃释明。因此，“权利说”的观点不能成立。
　　“义务说”则把法官释明作为法官的一项义务，但是如果释明权是法官的一项义务，法官的释明就可能有违人民法院的中立裁判的地位。因此，“义务说”也不能成立。
　　“权利义务说”认为，法官的释明既是一项权利也是一项义务。从法官的角度来说，法官的释明是一项权利。从当事人的诉权来说，法官的释明又是一项义务。但是这种将权利义务结合在一起的提法本身就不严谨，权利和义务不可能存在一个诉讼主体上。因此，“权利义务说”也有待商榷。
　　石东弘说，根据他们多方研究、讨论的结果来看，从本质上说，法官的释明从属于司法权，既不是法官的权利也谈不上法官的义务，而是一种审判职责。作为审判职责，一旦出现需要释明的情形，法官应当按照职责释明。将法官的释明界定为审判职责，能够最大限度地降低释明的不确定性，有利于实现释明制度设立的价值和目标。
　　北京四中院提供的一份调研材料上显示，目前上海市高级人民法院颁布的《民事诉讼释明指南》、浙江省高级人民法院颁布的《关于规范民商事案件中法官释明的若干规定（试行）》中都规定了释明是法官的一项审判职责。

法官的释明权该如何行使？

　　为了充分保障当事人的诉权，立案登记制实施后，对案件的审查标准降低，淡化了法院审查的职能，大量纠纷涌入法院，北京四中院受案特点是以区县政府为被告的行政案件为主，石东弘介绍，在立案登记制实施之前，这类案件的受理有严格的限制，就2014年来说，整个北京市法院这类案件仅有216件。北京四中院成立后在立案登记制施行的大背景下，去年北京四中院受理此类案件1397件，这样大幅度地上涨趋势表明，行政案件立案难的问题得到了有效的缓解。
　　石东弘说：“有一种观点说，仅仅立案就行不需要审查，应该遵循有诉必理、有案必立的原则，但需要确定的是，当事人拿来的的确是一个‘案子’，是一个真正的‘诉’。立案登记制度实施的初衷是想解决立案难的问题，但是当所有问题都涌向法院时，有案必立真正实行起来有些不切合实际。”
　　让石东弘难忘的是，2015年1月，立案大厅里来了十多名当事人，他们拿着状告四川省人民政府的材料，准备在北京四中院立案。当得知这里无法受理他们的案件时，当事人抛出这样的疑问：“你这里不是跨区法院吗？不是全国各地的案子都可以审理吗？”最终，通过法官对他们详细的讲解，当事人才满意地离开。
　　按照立案登记制的要求，对人民法院依法应该受理的案件，做到有案必立、有诉必理。同时对于不属于人民法院处理的纠纷，需要立案法官进行大量的释明工作。近年来，我国民众法律素养虽有大幅度提高，但是专业法律知识仍然有所欠缺，有的民众甚至不知行政诉讼为何物就来法院提起行政诉讼，有的民众在立案法官进行释明时公然要求法官对其实体问题进行释明。这些都加大了法官释明的难度，使得立案法官在就立案问题进行释明时的界限无法把握。
　　通过长时间的实践，立案庭的法官们开始陷入思索：“我们的确应该在当事人来了之后对他们有一个解释、释明。但是，法官的释明权该如何行使？”
　　石东弘解释，释明界限是释明中最核心的问题，也是体现释明制度重要性的问题。释明界限界定不准确，会产生未充分释明和过度释明的后果。未充分释明，造成释明范围过窄，不符合当事人的心理预期，容易激化矛盾；释明过度，造成释明范围过宽，又会影响法院居中裁判的中立性。
　　因此，释明的界限是法官释明的尺度把握问题，法官释明既要符合法官中立原则又要保持适度原则，充分保障当事人行使诉权，本质上是职权主义与当事人主义之间的平衡。
　　作为立案登记制中的一项重要内容，释明能够保持法院的审判权与当事人的诉权之间的平衡，立案登记中充分正当地进行释明，有助于纠纷的公正处理及诉讼矛盾的有效化解。由此可见，构建立案登记中的释明规则十分必要。
　　2015年，北京四中院立案释明累计超过1万次，日均释明次数超过39次；2016年1月至5月累计释明超过3900次，日均释明次数48次。经调研发现，北京四中院立案登记阶段的释明80%以上集中在程序性事项的释明、诉讼主体的释明、诉讼请求的释明、法律适用的释明四个方面。

释明听得懂 文书看得清

　　《规则》在不断地探讨和调研后终于成型。它的有效实施，推动了登记立案释明的标准化，明确了释明事项和释明标准，确保了当事人“释明听得懂，文书看得清”。北京四中院立案登记规范化也在《规则》实施过程中取得了显著效果。
　　石东弘介绍，通过立案释明，大大缩短了立案周期，减少了当事人往返法院的次数。自成立至今，北京四中院民商事案件一次性立案合格率一直在90%以上，其他案件的当事人80%以上在经过法官释明后两次以内能够办理完成登记立案手续。
　　同时，也依法保障了当事人诉权，引导了当事人理性诉讼。在立案释明过程中以口头释明、笔录释明、补正材料告知书、邮寄立案告知书等多种释明形式，全方位对当事人的不规范起诉行为进行释明。2015年全年共制作立案释明笔录400余件，发出书面补正告知书350余件，制作邮寄立案告知书304件； 2016年1月至5月共制作立案释明笔录160余件，发出书面补正告知书400余件，制作邮寄立案告知书395件。这些数据都表明了通过《规则》的实施和完善，对当事人的诉讼行为进行了有效的规范，保障了当事人诉权的同时引导当事人理性行使诉权。
　　立案释明有了《规则》的明确指引，也有效地化解了纠纷，起到了息诉效果。立案阶段对不符合起诉条件的起诉进行释明，一方面能够将形式上不符合登记立案条件的起诉进行规范，保障当事人的诉权；另一方面对于不符合起诉条件的案件进行释明和化解疏导，通过释明在一定程度上起到了息诉的效果。2015年全年共有75件案件经立案法官释明后化解疏导，当事人表示不起诉并撤回起诉材料；2016年1月至5月共有30余件案件经立案释明疏导，当事人表示不起诉并撤回起诉材料。
　　然而，《规则》实施的意义不仅仅体现在这些数字上。随着社会利益格局的不断调整变化，尤其是立案登记制实施以来，诉讼纠纷的数量持续快速增长，诉讼争议日益多元化和复杂化，权利义务争执日趋复杂多样化，有的还呈现突发性、群体性、极端性的特征。北京四中院建立的登记立案释明规则，通过标准化的释明，为当事人争议纠纷指出不同的救济渠道，引导当事人以理性合法的方式表达利益诉求，指导当事人通过人民调解、专业调解、行业调解等多元纠纷化解程序解决问题，有效推动纠纷的多元化解。
　　通过石东弘的详细介绍不难发现，登记立案释明规则不仅能够规范当事人的诉讼行为，引导当事人依法行使诉讼权利，而且规范了登记立案中法官的释明行为，进而规范人民法院的立案行为，进一步提升了司法公信力。
　　《规则》强调了释明是法官依法享有的法定权利和应当履行的法定义务，规定了释明应当遵循依法、公开、中立、适度、效率及当事人处分原则。创新性地规定了标准化释明，统一释明的方式，推动释明工作的规范开展。规定了对诚信诉讼的释明，强调在登记立案过程中应告知当事人诚信诉讼，不得滥用诉权、虚假诉讼等并告知相应的法律后果。
　　同时，《规则》对释明的具体事项进行了规定。围绕诉讼主体、诉讼请求、主管和管辖等起诉条件对释明的事项进行了细化，明确规定了应当释明的事项和禁止释明的事项，与北京四中院出台的各类案件登记立案工作指南紧密衔接，确保了释明工作依法标准化进行，不越权，不破坏诉讼的公平，做到“释法到位不越位”。
　　鉴于跨行政区划法院案件受理特点，为便于当事人诉讼，《规则》对邮寄起诉释明进行了特别规定，充分保障当事人的权利；规定了登记立案过程中应当向当事人释明的诉讼权利及诉讼义务，同时将释明规则与多元纠纷调解、立保同步等相衔接，推动多元纠纷化解工作的开展，实现案件的繁简分流，为提高审判质效打下坚实的基础。