创新组合拳 精准解“三难”

编者按

　　2014年12月30日，北京市第四中级人民法院正式挂牌成立。作为跨行政区划的改革试点法院，它在不断实践中逐渐摸索出了一套先进的审判模式。“创新的思维”和“改革决心”让北京市第四中级人民法院在短时间内打出了一套卓有成效的“组合拳”。自成立至今，不管是法院本身，还是相关当事人，都在不断收获着这套创新的机制给他们带来的红利……

　　北京市第四中级人民法院（以下简称“北京四中院”）给人的印象是——新；而其院长吴在存给人的印象则是——创新。
　　今年年初，《民主与法制》杂志总编辑刘桂明带领杂志社编辑部部分采编人员，来到北京四中院参观并座谈。座谈会上，吴在存在其专业领域中的侃侃而谈给记者留下了深刻的印象。到今年6月，北京四中院正式挂牌运行一年半，在这短短十几个月的时间中，他们创设了一整套完备的运行机制，运用这一套精准发力的组合拳，来解决立案登记制改革后几大难题，通过实践来看，成效非常显著。针对这套改革创新的举措，本社记者专访了吴在存院长，他详细解读了这个完整的创新系统在实践工作中发挥的巨大作用。

破解立案难后面临新问题

　　据悉，北京四中院自成立以来，认真贯彻党的十八届四中全会决定，按照最高人民法院和北京市高级人民法院部署，在院党组的领导下，以立案登记制改革为切入点，依法保障当事人诉权。然而，在这一系列改革进程中，新的难题相继出现。
　　据吴在存介绍，从2014年12月30日北京四中院正式成立开始，就落实了立案登记制。随着立案登记制改革本身不断、全面的落实和深化，在很大程度上解决了立案难的问题，因此大量的案件涌入法院。北京四中院2015年接收的以区县政府为被告的行政案件比前一年全市同类案件增加了六倍。如此一来，新的难题逐渐显现，案件的大量增加进一步加剧了“诉讼难”的问题。北京四中院在解决了“立案难”问题的基础上，开始重点研究解决“诉讼难”和“执行难”的问题。
　　吴在存称，通过近些年来的司法实践来看，社会公众最关注、反映最多的就是“三难问题”——立案难、诉讼难、执行难。传统的审判机制方式在解决诉讼难和执行难的问题上做了一些工作，但是效果不是特别明显，并没有从根本上解决问题。随着立案登记制的全面深化推进，更要防止加剧诉讼难和执行难的问题。所以，北京四中院整个工作思路主要围绕着社会公众最关注的“三难问题”的解决，在初步解决了立案难的情况之下，如何有效地解决诉讼难和执行难是当前面临的新课题。
　　作为法院本身来讲，执法办案是第一要务，群众最关心的是司法公平公正的问题，案件能够得到及时有效、公正的处理，是群众最根本的利益所在。
　　北京四中院从建院以来，摒弃了过去一招一式的办法，经过系统的谋划、分步骤推进审判机制方式的创新，“这些想法一直在我脑袋里转。”吴在存说，“这一年半的时间我们采取了一些系统化的改革措施，或者形象一点说，就是打出了一套组合拳。这一套组合拳每一拳都瞄准了一个具体的症结性问题，切实做到精准发力。”

制定规则保证诉权

　　与吴在存的交流，像是一场思想的盛宴。他对改革创新独有的见解，完美地诠释了北京四中院作为北京市首批整建制综合改革试点法院的意义。
　　随着立案登记制的深化推进，如何能够做到积极地引导、告知老百姓，让他们能够充分、规范、有效地行使诉权，是首先要解决的问题。吴在存介绍，为了保证当事人的诉权，北京四中院把不同领域的案件进行了八大类的详细划分，结合这八大类案件的特点及时出台八类案件的立案指南。指南详细告知当事人如果进行诉讼的话需要做哪些准备，有的放矢，提高立案或者胜诉的成功率。八类案件的立案指南对诉讼群众是一种有效的引导。“充分保证诉权，不是落在口头上的，我们首先做的一项工作，就是教会老百姓怎么有效地打官司，怎么能够更加有效地维护自身的权益。”吴在存说。
　　同时，北京四中院通过充分调研出台了《登记立案释明规则》（以下简称《规则》），《规则》解决了立案登记过程中一些模糊认识、疑虑、不明确的问题。通过告知和释明来强化审判人员的责任心，把释明作为法官的一项法定义务来要求。充分规范的释明，作为法官在登记立案工作中一项基本的业务要求确定下来。《规则》的确定，是制度机制的保障，用《规则》去约束法官，用《规则》去引导当事人，用《规则》去服务当事人。
　　此外，北京四中院采取了多元化纠纷解决方式来解决问题，建立了诉调对接、诉非衔接机制，把诉讼跟调解很好地对接起来，能调则调，当判则判，做到调判相宜。同时，法院的诉讼解决纠纷与一些非诉讼的纠纷解决机制衔接起来，如人民调解组织、仲裁等。本着当事人自愿的原则，为减少其诉讼成本，当事人同意调解的，法院委托第三方，做双方当事人的调解工作。如果调解成功，之后的实体审判程序便可以不再启动。实际上，老百姓打官司为的就是能解决矛盾纠纷，通过多元化解模式，将矛盾超前解决。不仅给当事人减少了诉累，也节省了司法资源，而且充分调动和运用方方面面的社会资源来合理化解矛盾问题。
　　“另一方面，我们也发现一个问题，老百姓对很多专业上的东西很难理解，他们的诉讼能力相对比较低，所以完全靠他们自己，不能够充分维护其自身权益。特别是针对一些社会弱势群体这个问题更加明显。”吴在存介绍，从实际情况来看，有些案件通过释明或者登记立案的指南仍然无法全面保证老百姓的诉权。通过调研，北京四中院与市司法局、市法律援助中心共同协商之后签订协议，成立了北京首家进驻法院的法律援助工作站。法院把公益代理制度引进来，为当事人无偿提供服务，哪怕是在当事人没有立案时，都可以享受无偿的咨询服务。此举，切实维护了当事人的权益，是对当事人诉讼能力的一种有益补充。

环环相扣化解矛盾

　　通过前期多种举措，立案阶段的难题得到有效化解。但是，依照传统模式办理的话，从立案、审判到执行，各部门、各阶段彼此独立，各自为战，仍然存在效率不高、合力不强等问题。为此，北京四中院结合该院一审民商事审判主要管辖金融借款合同纠纷案件和涉外商事案件的特点，打破传统做法，使立、审、执各个环节紧密相连，同时又相互配合，形成合力，确保案件处理及时、高效。吴在存介绍：“立案顺顺当当能立，但是如果当事人在立案的同时不能很快地控制住被诉侵权人的财产，接下来就会出现一系列问题。被诉侵权人如果在答辩期间拖延时间，转移财产之后人也躲起来，就会出现‘财产难寻，人难找’等问题。”针对上述弊端，北京四中院结合审判实践，探索建立了民商事审判“立保同步、保调对接、立审执衔接”的工作机制。
　　吴在存解释，在立案的时候同步实施保全，第一时间把被诉侵权人的财产控制住，为案件顺利送达、审判和执行创造了条件。同时，也有利于促使当事人积极通过调解的方式解决纠纷。
　　吴在存说：“这些措施在实际操作上都是环环相扣的，采取立保同步的办法，实际上跟前边的一些措施是对应的，法官的释明和立案指南，都会引导当事人，先把被诉侵权人的财产线索查清楚，之后带着财产线索来进行下一步程序，法院为其立案的同时，一并出具保全的裁定。在24小时之内依法封住被诉侵权人财产，再通知其答辩。”
　　立保同步案件涉及的各个部门在承办案件时，注重按照相关法律规定规范操作，严格做到“三不”，即不突破当事人诉求，不耽误保全时效，不超越申请标的。在实施过程中，各部门由原有的“一对一”模式转变为现有的立、审、执衔接的“三对一”模式，以立案的及时性促进保全的高效性，以保全的高效性确保裁判的严肃性。同时，如当事人在执行中提出异议，民商事审判庭对异议享有裁决权，而非由执行部门进行处理。审执分离不仅是完善我国司法管理体制和司法权力运行机制的重要举措，也是强化审判与执行之间分工制约的重要保障。北京四中院专门建立了由立案庭、民商事审判庭、执行局为成员单位的联席会议制度，定期研究财产保全立、审、执衔接问题，确保审执分离，严格规范财产保全行为，保障当事人更充分地行使诉讼权利，不断丰富当事人通过司法获得有效权利救济的途径。在实际运作中，对于各类案件的财产保全申请做到及时研究、依法启动、各司其职、分工协作，严格依法依程序采取合法、便捷、及时、高效的财产保全措施。
　　在立保同步的同时，尽快实施保调对接来化解矛盾。被诉侵权人的财产被封后，主动出现急于应诉，从而缩短了诉讼周期，减少了诉讼成本。在保全案件实施完毕后，承办人员利用向当事人送达裁定书的时机，与双方当事人及时沟通。如果双方当事人都有诚意，马上开展调解工作。推动案件当事人双方和解调解，力求从源头上化解矛盾纠纷。
　　“立保同步”工作机制，涉及立案、审判、执行等多个部门，在办案过程中各部门只有做到衔接通畅、信息共享、联动有序，才能确保“立保同步”工作机制发挥最大的效能优势。经过实际案件的反馈，这套组合拳很大程度上解决了“三难”问题。
　　此外，在保全的环节，“如果当事人没有财产去进行担保，那么法院该如何实施？如果保全错了谁来担责？”吴在存说，“在北京四中院立案的都是金融保险类的大标的案件，小的标的也都在3000万以上。在这种情况下，当事人本身就是由于被诉侵权人的不诚信导致自己的钱收不回来，再让其拿出等同价值的东西去保全，绝大部分当事人都没有这个能力。如果没有能力进行财产保全，仍旧不能从根本上破‘三难’的局。”
　　吴在存解释，当前的担保门槛过高、方式单一，能够采取财产保全措施的案件数量与不断增长的案件数量相比，保全比率相对较低。现实中较多出现因债权人无力提供财产担保而不能保全，不仅导致债务人消极应诉，也给债务人违法转移、隐匿财产留有可乘之机，最终导致案件诉讼难、执行难问题的出现。
　　因此，北京四中院开创一个新的模式，让当事人从没有担保能力变成有担保能力，从原来担保负担很重而变得可以承受。北京四中院与中国保监会协商，创设了一个新的险种——财产保全责任保险，是将诉讼财产保全责任险作为一种与金钱担保、物保作用一样的担保物，在发生保全错误时，财产保全申请人依据保险产品的合约，要求保险公司在保险限额内予以赔偿，保证被保全人所遭受到的损失得以赔偿，继而实现诉讼财产保全担保的目的。相当于当事人只用2%的代价来签一个保险合同，保全的风险由保险公司来承担，而且只选择了几家国有的大型保险公司，信誉好，赔付能力强，可靠，规范。
　　作为一种新的保全担保形式，保险担保与传统担保相比，保险担保赔偿能力强，运作规范，保险费率低廉，以出具保函的方式提供担保，无需申请人提供同等价值的财产，手续简便易行。
　　财产保全责任险的创设是对民事诉讼财产保全制度的创新，财产保全责任险由保险人直接承担赔偿责任，不仅为当事人维权提供了更为有效的路径，也更有利于降低诉讼当事人的保全风险。
　　同时，为了解决债务人不诚信履约、恶意逃避送达的现象，北京四中院结合审判实践，在全市率先发出《关于有效维护金融债权解决“送达难”在合同中约定送达地址的司法建议》，建议银行、金融机构以合同约定送达地址、明确法律责任的方式解决“送达难”问题，并制作规范化、模板化合同建议条款，促进合同当事人履行诚信义务，得到当事人的普遍好评。
　　采访过程中，吴在存一直在强调“创新”和“组合拳”的概念。一套行之有效的制度少不了创新的思维，少不了部门间的协同合作，更少不了改革的决心。北京四中院的这一系列举措切实地让人民群众享受到了“改革”的红利。同时，也为司法程序提供了一个完备的模板。