筹资建桥被强拆引发的官司

自发集资建桥  岂料遭遇强拆

　　“淮郑河”是河南省淮阳县城通往该县郑集乡的一条东西走向河流，河道两岸分布着村庄和耕地。郑集乡七里河行政村徐庄自然村有十多户村民的百十亩耕地在河北岸。村民若想耕种土地、管理庄稼，只能靠桥梁通行。
　　据当地村民介绍，这个地方原来有一座桥，但是这座桥年久失修变成了危桥。为了改变这一现状，村民们决定筹钱修建一座新桥。
　　“俺家曾有两人从危桥上跌下河沟，所以这桥一定得建！”村民王鹏涛每每提及这座桥，总是心有余悸。于是，他开始组织并带头拿出了7万元资金。之后，十几户村民很快筹集了大约11万元资金。
　　2015年5月中旬，新桥开始动工，老家在徐庄村的水利局退休干部徐某还专门请来工程师给予技术指导，从而保证新桥质量和汛期安全。
　　“以我40年的水利工作经验来讲，新建桥梁的根基建设、设计水流量等方面，都是技术过关、合格的。”徐某说。
　　2015年5月30日，淮阳县水利局作出并向王鹏涛送达了（予淮）水停字〔2015〕第017号责令停止水事违法行为通知，认定“王鹏飞”未经水行政主管部门批准，擅自在淮阳县郑集乡淮郑河内修建水工程建设桥梁，违反了《中华人民共和国水法》第六十五条，根据《中华人民共和国水法》第六十条第四项、《河南省水政监察规定》第十五条第二款之规定，责令立即停止违法行为，限3日内自行拆除违法临河建筑物。
　　事后，淮阳县水利局察觉到上述违法行为通知书写错了处罚对象，将王鹏涛写成了“王鹏飞”，于是便于2015年6月2日再次对王鹏涛作出（淮）水改字〔2015〕第017号责令改正通知书，责令相对人于2015年6月4日前改正，改正内容为“限两日内拆除违法建筑物，恢复原状”；2015年6月9日，淮阳县水利局对王鹏涛作出（淮）水罚决字〔2015〕第017号水行政处罚决定，决定给予王鹏涛立即拆除违法建筑物和罚款5万元的处罚。
　　对于行政管理部门的干预，王鹏涛很是不解。修桥前，村民们通过徐某找到县水利局相关领导询问修桥一事，该局负责人曾经答复“可以修”。可现在为何会出现这样的“不和谐”音符？
　　徐某更是不解。他说：“我和两位村民找到水利局分管河道的副局长，说村里没有桥生产上实在困难，咨询上面有修桥项目（资金）没有。副局长回答说这几年没有项目，并说修桥可不是简单的事，需要几十万啊。我告诉他，村民自愿筹钱修桥，资金问题已经解决了，副局长当场表态‘你们修吧’。”现在，对于淮阳县水利局突然制止建桥一事，徐某感到无奈：“领导说话不算数，我也管不了这个事儿了。”
　　再说淮阳县水利局5月30日下达禁令后，见村民们“抗旨”不遵，便于6月10日出动30多人，用挖掘机拆除了建设中的新桥。就这样，村民集资的11万元修桥款瞬间打了水漂儿。
　　“现在桥没了，我们筹钱修桥的资金也打了水漂儿，可以说我们是一无所有了。”几位村民站在河边欲哭无泪。一名村民说：“农民挣钱不容易，既然把资金筹齐了，就应该把桥修好，这样才不浪费。”
　　淮阳县水利局究竟为何非要拆桥？该局相关人员出面解释说，修桥要首先提出申请，说明修桥用途，然后经过专家论证、水利部门批复后，方可施工。但村民本次修桥没有提出申请也没得到批准，属于违法行为。
对此，村民们并不否认。“我们确实没有提出申请，也没有得到批复手续，但是得到副局长的口头承诺了。如果当时他不承诺，俺也不会动工啊。”有村民说。
　　而对于这次带头建桥、投资最多、受害最深的村民王鹏涛来说，打击无异于晴天霹雳。在他看来，建桥本是造福当地村民的一件大事，水利局为啥不责令村民暂时停工让补办手续，而非要直接拆掉桥？
　　王鹏涛特意找到一位律师咨询。律师告诉他说，《中华人民共和国水法》第七章第六十五条规定，未经水行政主管部门同意，擅自修建水工程或者建设桥梁的，由县级以上人民政府水行政主管部门责令停止违法行为，限期补办有关手续；逾期不补办或者补办未被批准的，责令限期拆除违法建筑物、构筑物；逾期不拆除的，强行拆除。由此不难看出，淮阳县水利局“先斩后奏”的做法，既不合理，又违背了法律原则。
　　听罢律师的解释，王鹏涛心中又产生了新的希望。

依法维护权益  状告水利部门

　　2015年7月6日，王鹏涛向淮阳县人民政府递交申请行政复议书，请求撤销（予淮）水停字〔2015〕第017号处罚决定。淮阳县人民政府经过认真审查后，于2015年9月8日作出淮政复决字〔2015〕第20号行政复议决定，认定（予淮）水停字〔2015〕第017号责令停止水事违法行为通知书事实清楚、程序合法、适用依据正确。于是，便依据《中华人民共和国行政复议法》第二十八条第一款的规定，决定维持淮阳县水利局作出的（予淮）水停字〔2015〕第017号责令停止水事违法行为通知书。
　　针对这一结果，王鹏涛不服，便于2015年9月21日向法院提起行政诉讼，状告水利局和县政府，具体诉请为：请求依法确认被告淮阳县水利局（予淮）水停字〔2015〕第017号责令停止水事违法行为通知违法；请求依法撤销被告淮阳县人民政府2015年9月8日作出的淮政复决字〔2015〕第20号行政复议决定。
　　为了“避嫌”，本案采用异地审理方式，由鹿邑县人民法院审理。该院经过审理后，经过慎重研究，于2015年11月22日作出了一审判决。
　　一审人民法院认为，被告淮阳县水利局辩称被诉的（予淮）水停字〔2015〕第017号责令停止水事违法行为通知，只是其“实施行政处罚时的一个步骤”，“对王鹏涛不产生实际的影响”，“不具有可诉性”。但按照《中华人民共和国水法》第六十五条的规定，对于责令限期拆除违法建筑物、构筑物而逾期不拆除的，强行拆除，所需费用由违法单位或者个人负担，并处一万元以上十万元以下的罚款；若相对人按照被诉通知规定自行拆除，被告淮阳县水利局的行政行为终止于此，不会引发该条法律规定的强行拆除并处罚款的法律后果。
　　事实上，原告并未拆除涉案桥梁，是被告淮阳县水利局在原告起诉前已经对相对人作出了罚款5万元的行政处罚决定，并强行拆除了该处桥梁。被诉通知对相对人设立了“限3日内自行拆除违法临河建筑物”的义务，依法将会产生、在原告起诉前已经产生了相应的法律后果；虽然被告淮阳县水利局在2015年6月2日又对“王鹏涛”作出了内容及性质与被诉通知雷同的责令改正通知，但并不能排除被诉通知的法律后果；且被告淮阳县水利局当庭明确表示被诉通知是对原告王鹏涛下发的，故原告可以对被诉通知依法提起行政诉讼。
　　被告淮阳县水利局当庭明确表示被诉通知是对原告王鹏涛下发的，但被诉通知的抬头即行政管理相对人的姓名却为“王鹏飞”，故被诉通知无效。被告未能提供证明原告或者“王鹏飞”“王鹏涛”实施了违法修建桥梁行为的合法证据，属主要证据不足。
　　《中华人民共和国行政复议法》第三十一条第一款规定，行政复议机关应当自受理申请之日起60日内作出行政复议决定；但是法律规定的行政复议期限少于60日的除外。本案中，被告淮阳县人民政府于2015年7月6日受理原告的行政复议申请，于2015年9月8日作出淮政复决字〔2015〕第20号行政复议决定，其间为64日，且未提供延长复议期限的证据，违反了法定程序。
　　据此，判决撤销被告淮阳县人民政府2015年9月8日作出的淮政复决字〔2015〕第20号行政复议决定，确认被告淮阳县水利局2015年5月30日作出的（予淮）水停字〔2015〕第017号责令停止水事违法行为通知无效。

法院终审判决  通知构成违法

　　接到一审法院送达的行政判决书后，淮阳县水利局当即不服，及时向周口市中级人民法院提起上诉。该院受理后，依法组成合议庭，公开开庭审理了本案。
　　上诉人淮阳县水利局认为，一审法院在明知拆桥行为是根据处罚决定的情况下，不驳回原告的起诉而仍对本案继续审理；在不评价拆桥与责令停止水事违法行为通知书有无关联的情况下，却作出确认无效的判决结果。一审法院的判决无论是从程序上，还是从实体以及从法律适用上均存在明显的不妥之处。请求撤销鹿邑县人民法院〔2015〕鹿行初字第25号行政判决，驳回一审原告的起诉。
　　对此，王鹏涛则认为，一审法院判决事实清楚、证据确实充分，且适用法律正确。淮阳县水利局的行为没有事实依据且严重违法，一审判决确认无效是正确的。请求驳回上诉，维持原判。
　　周口市中级人民法院经审理查明的事实与一审法院判决认定的事实相一致。据此，该院于2016年5月向外公布了本案的终审判决结果。
　　二审人民法院认为，一个行政行为是否具有可诉性，要看该行政行为对行政相对人的权利是否产生了实际影响，是否是一个独立的行政行为。本案中，淮阳县水利局作出的（予淮）水停字〔2015〕第017号责令停止水事违法行为通知，责令相对人立即停止违法行为，限3日内自行拆除违法临河建筑物。该通知明确要求相对人自行拆除违法建筑物，不是单纯地告知某个事项，而是设定了具体的义务及所要达到的法律后果，相对人如不履行该通知设定的义务，将会承担被强制拆除的后果。况且，根据水法第六十五条第二款的规定，未经水行政主管部门或者流域管理机构同意，擅自建设桥梁的，应限期补办有关手续。而淮阳县水利局直接通知相对人限期拆除桥梁，违反了法律规定，侵犯了相对人补办有关手续的权利，对相对人的权利产生了实际的影响。
　　法院同时指出，停止水事违法行为通知虽然是行政处罚前的一个必经程序，但并不是行政处罚过程中的一个程序，是一个独立于行政处罚程序之外的程序，是一个独立的行政行为，不需要依附于行政处罚而单独存在。所以，该通知具有可诉性。虽然通知上被通知人的名字不是王鹏涛，但向王鹏涛进行了送达，王鹏涛也进行了复议，王鹏涛是实际被通知人，应属书写错误，不能因此就认定该通知无效。一审确认该通知无效属适用法律错误，本院予以纠正。
　　综上，上诉人淮阳县水利局关于不应确认停止水事违法行为通知无效的理由成立，本院予以支持。但该通知违反水法的规定应确认违法。淮阳县人民政府的复议决定维持水利局的通知适用法律错误，应予撤销。上诉人淮阳县水利局其他上诉理由不能成立，本院不予以支持。依法判决维持鹿邑县人民法院〔2015〕鹿行初字第25号行政判决第一项及诉讼费负担；撤销鹿邑县人民法院〔2015〕鹿行初字第25号行政判决第二项；确认淮阳县水利局2015年5月30日作出的予淮水停字〔2015〕第017号责令停止水事违法行为通知违法。
　　针对本案，相关专家也发表了看法：淮阳县水利局拆除这座新修桥梁似乎是理直气壮，但水法第七章第六十五条规定，未经水行政主管部门同意，擅自修建水工程，或者建设桥梁的，由县级以上人民政府水行政主管部门责令停止违法行为，限期补办有关手续；逾期不补办或者补办未被批准的，责令限期拆除违法建筑物、构筑物；逾期不拆除的，强行拆除。本案中，不知道为什么淮阳县水利局不让农民补办手续，而要匆匆拆了桥梁？
　　即使农民们建这座桥真的在程序上不合法，但只要设计上没有问题，只要质量上没有问题，作为以为人民服务为宗旨的政府部门，也应该设身处地地站在农民的立场上考虑这个问题，想一想他们没有桥的艰难和挣钱的不易，然后努力想办法采取补救措施，尽量不要把桥拆掉，真正做到权为民所用、情为民所系、利为民所谋。
　　（文中人物使用了化名。未经本文作者许可，谢绝任何媒体转载）

责任编辑：李爱芹