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本刊简介《政府法律顾问路线图》系列报道之五
“公设辩护人”制度改革能否开始推行？
今年3月22日召开的中央全面深化改革领导小组第二十二次会议，审议通过了一个有关律师业重大改革措施的重要文件，那就是《关于推行法律顾问制度和公职律师公司律师制度的意见》。近日，中共中央办公厅、国务院办公厅印发了这个具有制度性改革意义的重要《意见》。《意见》提出：2017年年底前，中央和国家机关各部委，县级以上地方各级党政机关普遍设立法律顾问、公职律师，乡镇党委和政府根据需要设立法律顾问、公职律师，国有企业深入推进法律顾问、公司律师制度，事业单位探索建立法律顾问制度，到2020年全面形成与经济社会发展和法律服务需求相适应的中国特色法律顾问、公职律师、公司律师制度体系。
“普遍建立法律顾问制度”是党的十八届三中全会确立的改革任务。党的十八届四中全会进一步明确要求：“积极推行政府法律顾问制度，建立政府法制机构人员为主体、吸收专家和律师参加的法律顾问队伍，保证法律顾问在制定重大行政决策、推进依法行政中发挥积极作用。”党的十八届四中全会对推行公职律师公司律师制度也提出了要求：“各级党政机关和人民团体普遍设立公职律师，企业可设立公司律师，参与决策论证，提供法律意见，促进依法办事，防范法律风险。”习近平总书记2015年在省部级主要领导干部学习贯彻党的十八届四中全会精神全面推进依法治国专题研讨班上的讲话中指出：“谋划工作要运用法治思维，处理问题要运用法治方式，说话做事要先考虑一下是不是合法，把握不准的就要查一查党纪国法是怎么规定的，还可以请法律专家、法律顾问帮助把把关。”
毫无疑问，积极推行法律顾问制度和公职律师公司律师制度，对于全面深化改革、全面依法治国，坚持依法治国、依法执政、依法行政共同推进，坚持法治国家、法治政府、法治社会一体建设，推进国家治理体系和治理能力现代化，具有重要意义。
在我看来，其中有一个有关公职律师的制度改革，在经过全国部分地区的试点改革之后，需要借此东风乘势而上，积极推行。因为这项制度改革，同样也是落实全面依法治国的重要举措。那是一项可以丰富公职律师制度、完善法律顾问制度的制度改革，这项制度改革叫做“公设辩护人”。由此而来，一个有些陌生的法律词语将开始渐渐地出现在我们的眼前，一种曾经耳闻的服务方式，也将开始悄悄地进入我们的生活。
所谓“公设辩护人”，在我国就是指通过国家司法资格考试，具有一定司法实践经验，由国家资助，为贫穷被追诉人提供刑事法律援助，具有国家公职人员身份的专职或兼职刑事辩护律师。概言之，“公设辩护人”就是国家出钱请一些律师作为固定辩护人，为那些请不起律师的被告人出庭辩护。可见，“公设辩护人”不仅是不可或缺的公职律师，更是未来公职律师的主力军。换言之，不管未来在公职律师的改革中会出现多少类公职律师，其中“公设辩护人”这样的公职律师一定是必不可少的公职律师。
我们为什么需要“公设辩护人”这样的公职律师呢？在我看来，一是为了实现有权辩护。根据我国宪法第一百二十五条的规定，人民法院审理案件，除法律规定的特别情况外，一律公开进行，被告人有权获得辩护。可见，“被告人有权获得辩护”既是一项司法原则，更是一项基本权利。所以，作为基本权利，获得辩护权是人权保障原则的内在要求。为此，被追诉人在刑事诉讼的每一个阶段都享有获得辩护的权利。换言之，在刑事诉讼过程中，作为在刑事法律关系中处于不利地位的被告人，无论是在公平道义上还是从法律规定上，都有权获得辩护，尤其是获得律师提供的专业辩护。二是为了实现有人辩护。尽管有权辩护已经写进了我国的宪法与刑事诉讼法，但在现实中是否得到了落实呢？我国刑事诉讼法第十一条也明确规定人民法院有义务保证被告人获得辩护，但是，我国刑事辩护的实际状况却并不乐观。据统计，多年来我国的律师参与刑事辩护率不足30%，即大约有70%的刑事案件被告人在刑事诉讼过程中并没有获得律师辩护。三是为了实现有效辩护。自从我国律师不再具有“国家法律工作者”的身份之后，作为社会法律工作者所具有的“私人律师”身份，使其应当享有的程序权利与实体权利，常常难以获得国家公权力机关的支持与认可，甚至有些司法机关处处阻挠辩护律师依法行使权利，无视辩护律师合法合理的辩护意见，致使刑事辩护制度在很多情况下形同虚设。因而，被告人获得有效辩护的基本权利往往成了一句空话。
我国律师法第二条规定：“本法所称律师，是指依法取得律师执业证书，接受委托或者指定，为当事人提供法律服务的执业人员。律师应当维护当事人合法权益，维护法律正确实施，维护社会公平和正义。”“当事人”看起来是简单的三个字，但其中的深意却绝非这三个字就能概括的。如果说1980年《律师暂行条例》中的“为国家提供法律服务”有些太高了的话，而1996年律师法的“为社会提供法律服务”则有些太空。那么，我们同样可以说，2007年新修订的律师法将律师重新定位为“为当事人提供法律服务”，则完全可以说是接地气的实打实。按照传统的理解，律师应当是作为私权利的代言人，抗衡公权力，制约公权力，同时平衡私权利之间的利益关系。现在，我们现行的这部法律说的“当事人”，已经不再仅仅是私权利一方，随着公职律师制度的改革发展，将来还有可能是大量而广泛的公权力机构。也就是说，只要具备委托或指定的情况，律师就可以依法介入，就可以为其提供法律服务。更具体地说，当律师为公权力提供法律服务时，律师的身份就变成了公职律师；当律师为私权利提供法律服务时，律师的身份依旧是传统的社会律师或商业律师。如果说，我们过去说律师的作用主要是化解公权力与私权利之间、私权利与私权利之间的利益关系，现在我们同样可以说，律师的作用还可以帮助化解公权力与公权力之间的利益关系。所以我们看到，“当事人”这三个字的语言表述，不仅是一种法律语言的规范，更是一种律师职业定位的回归。当然，我们还要注意“接受委托或者指定”这几个字，这是一切律师业务发生的前提。从语言的法律表述意义上看，这个条文是对律师和当事人关系的定位。所谓律师与当事人的关系，实际上就是律师与委托人之间的关系。基于法律服务的需要，当事人委托或指定执业律师提供法律服务，律师根据当事人的委托或指定为其提供法律服务产品，从而使律师与当事人之间形成了或约定或法定的法律关系。
当年，我们欢呼将“国家法律工作者”转为“社会法律工作者”的职业定位。今天，我们同样要欢呼从“为社会服务”到“为当事人服务”的与时俱进。社会发展的多元化自然会导致社会需求的多元化，社会需求的多元化又必然影响服务主体的多元化，服务主体的多元化最终形成了律师制度的多元化。当法律服务日益成为社会发展的重要一环、成为社会需求的重要一面时，律师服务的对象将不再是千人一面、万人同声。所以，律师只为私权利代言的传统职业定位将由此被彻底打破，为公权力代言的政府律师或公职律师将从此顺理成章地成为律师队伍中的新兵种，而平衡公权力与私权利和协调私权利之间利益关系的职业使命也将日益加强和完善。于是，因为新律师法中“当事人”概念的提出，律师服务的对象不仅变得更加明确了，更重要的是已经大大扩容了，律师既可以为私权利提供法律服务、也可以为公权力提供法律服务的说法，因而最终有了法律的依据。
作为律师制度改革的重要内容，现在，公职律师制度改革进入正式改革推进阶段。由此而来的“公设辩护人”制度，完全也可以开始闪亮登场。在我看来，这是一项致力于为经济上有特殊困难的犯罪嫌疑人、被告人提供及时的、专业的律师帮助，以协助其行使辩护权的新型法律援助制度，更是一种体现国家救助、彰显司法公正的公职律师制度。可以预计，这项改革对我国司法实践中律师刑事参与率不高的状况将有重大的促进意义，尤其是对于如何提高刑事辩护的质量与完善公职律师的职业形象将更有帮助。当然，对于推进公职律师制度改革、完善公职律师结构，将更有现实意义和制度意义。
那么，“公设辩护人”究竟应该如何推行呢？据了解，为了完善法律援助制度，提升刑事辩护质量，近年来，司法部在上海浦东新区、江苏扬州、福建厦门等地的法院开展了“公设辩护人”的工作试点，上海市浦东新区“公设辩护人办公室”还曾经在媒体的关注下高调挂牌。试点效果如何，至今未见消息。但是，据说在试点中，因为“公设辩护人”到底是姓“公”还是姓“私”、政府财力如何“埋单”等问题，引出了不少争议。依我之见，有争议就是关注，有关注就是动力，有动力就是亮点。
其实，如何争议已经不重要了，重要的是如何改革推行，更重要的是一定要大胆地试、大胆地闯。现在，公职律师改革的尚方宝剑已经来了，接下来就要看我们律师业如何应对与实践了。
从法治发达国家的实践来看，“公设辩护人”制度建立对于法治国家建设具有十分重要的形象意义。从目前法学法律界的研究与思考来看，对于“公设辩护人”这样的公职律师主力军，至少形成了如下共识：一是有利于真正将我国宪法中“被告人有权获得辩护”的规定落到实处，可以有效提高我们的刑事案件律师辩护率，这样才能与全面依法治国进程相呼应；二是有利于充分体现公民在国家和社会中的地位，充分保护被告人的合法权利，这是法治国家给予每一位公民提供的政治与法律上的“低保”；三是有利于促进司法公正，防止冤假错案的发生，促进社会公平正义的实现。
习近平总书记说，要让人民群众在每一个司法案件中都能感受到公平正义。可以预计，“公设辩护人”的出现，一定能够让我们中国人实现这个朴素而亲切的愿望。如此看来，有关“公设辩护人”的公职律师制度改革与每一位公民都有关系，与包括律师在内的每一位法律人都有关联。
更重要的是，这些“公设辩护人”也是未来最亲和、最接地气、最能完善政府形象的政府法律顾问。
“普遍建立法律顾问制度”是党的十八届三中全会确立的改革任务。党的十八届四中全会进一步明确要求：“积极推行政府法律顾问制度，建立政府法制机构人员为主体、吸收专家和律师参加的法律顾问队伍，保证法律顾问在制定重大行政决策、推进依法行政中发挥积极作用。”党的十八届四中全会对推行公职律师公司律师制度也提出了要求：“各级党政机关和人民团体普遍设立公职律师，企业可设立公司律师，参与决策论证，提供法律意见，促进依法办事，防范法律风险。”习近平总书记2015年在省部级主要领导干部学习贯彻党的十八届四中全会精神全面推进依法治国专题研讨班上的讲话中指出：“谋划工作要运用法治思维，处理问题要运用法治方式，说话做事要先考虑一下是不是合法，把握不准的就要查一查党纪国法是怎么规定的，还可以请法律专家、法律顾问帮助把把关。”
毫无疑问，积极推行法律顾问制度和公职律师公司律师制度，对于全面深化改革、全面依法治国，坚持依法治国、依法执政、依法行政共同推进，坚持法治国家、法治政府、法治社会一体建设，推进国家治理体系和治理能力现代化，具有重要意义。
在我看来，其中有一个有关公职律师的制度改革，在经过全国部分地区的试点改革之后，需要借此东风乘势而上，积极推行。因为这项制度改革，同样也是落实全面依法治国的重要举措。那是一项可以丰富公职律师制度、完善法律顾问制度的制度改革，这项制度改革叫做“公设辩护人”。由此而来，一个有些陌生的法律词语将开始渐渐地出现在我们的眼前，一种曾经耳闻的服务方式，也将开始悄悄地进入我们的生活。
所谓“公设辩护人”，在我国就是指通过国家司法资格考试，具有一定司法实践经验，由国家资助，为贫穷被追诉人提供刑事法律援助，具有国家公职人员身份的专职或兼职刑事辩护律师。概言之，“公设辩护人”就是国家出钱请一些律师作为固定辩护人，为那些请不起律师的被告人出庭辩护。可见，“公设辩护人”不仅是不可或缺的公职律师，更是未来公职律师的主力军。换言之，不管未来在公职律师的改革中会出现多少类公职律师，其中“公设辩护人”这样的公职律师一定是必不可少的公职律师。
我们为什么需要“公设辩护人”这样的公职律师呢？在我看来，一是为了实现有权辩护。根据我国宪法第一百二十五条的规定，人民法院审理案件，除法律规定的特别情况外，一律公开进行，被告人有权获得辩护。可见，“被告人有权获得辩护”既是一项司法原则，更是一项基本权利。所以，作为基本权利，获得辩护权是人权保障原则的内在要求。为此，被追诉人在刑事诉讼的每一个阶段都享有获得辩护的权利。换言之，在刑事诉讼过程中，作为在刑事法律关系中处于不利地位的被告人，无论是在公平道义上还是从法律规定上，都有权获得辩护，尤其是获得律师提供的专业辩护。二是为了实现有人辩护。尽管有权辩护已经写进了我国的宪法与刑事诉讼法，但在现实中是否得到了落实呢？我国刑事诉讼法第十一条也明确规定人民法院有义务保证被告人获得辩护，但是，我国刑事辩护的实际状况却并不乐观。据统计，多年来我国的律师参与刑事辩护率不足30%，即大约有70%的刑事案件被告人在刑事诉讼过程中并没有获得律师辩护。三是为了实现有效辩护。自从我国律师不再具有“国家法律工作者”的身份之后，作为社会法律工作者所具有的“私人律师”身份，使其应当享有的程序权利与实体权利，常常难以获得国家公权力机关的支持与认可，甚至有些司法机关处处阻挠辩护律师依法行使权利，无视辩护律师合法合理的辩护意见，致使刑事辩护制度在很多情况下形同虚设。因而，被告人获得有效辩护的基本权利往往成了一句空话。
我国律师法第二条规定：“本法所称律师，是指依法取得律师执业证书，接受委托或者指定，为当事人提供法律服务的执业人员。律师应当维护当事人合法权益，维护法律正确实施，维护社会公平和正义。”“当事人”看起来是简单的三个字，但其中的深意却绝非这三个字就能概括的。如果说1980年《律师暂行条例》中的“为国家提供法律服务”有些太高了的话，而1996年律师法的“为社会提供法律服务”则有些太空。那么，我们同样可以说，2007年新修订的律师法将律师重新定位为“为当事人提供法律服务”，则完全可以说是接地气的实打实。按照传统的理解，律师应当是作为私权利的代言人，抗衡公权力，制约公权力，同时平衡私权利之间的利益关系。现在，我们现行的这部法律说的“当事人”，已经不再仅仅是私权利一方，随着公职律师制度的改革发展，将来还有可能是大量而广泛的公权力机构。也就是说，只要具备委托或指定的情况，律师就可以依法介入，就可以为其提供法律服务。更具体地说，当律师为公权力提供法律服务时，律师的身份就变成了公职律师；当律师为私权利提供法律服务时，律师的身份依旧是传统的社会律师或商业律师。如果说，我们过去说律师的作用主要是化解公权力与私权利之间、私权利与私权利之间的利益关系，现在我们同样可以说，律师的作用还可以帮助化解公权力与公权力之间的利益关系。所以我们看到，“当事人”这三个字的语言表述，不仅是一种法律语言的规范，更是一种律师职业定位的回归。当然，我们还要注意“接受委托或者指定”这几个字，这是一切律师业务发生的前提。从语言的法律表述意义上看，这个条文是对律师和当事人关系的定位。所谓律师与当事人的关系，实际上就是律师与委托人之间的关系。基于法律服务的需要，当事人委托或指定执业律师提供法律服务，律师根据当事人的委托或指定为其提供法律服务产品，从而使律师与当事人之间形成了或约定或法定的法律关系。
当年，我们欢呼将“国家法律工作者”转为“社会法律工作者”的职业定位。今天，我们同样要欢呼从“为社会服务”到“为当事人服务”的与时俱进。社会发展的多元化自然会导致社会需求的多元化，社会需求的多元化又必然影响服务主体的多元化，服务主体的多元化最终形成了律师制度的多元化。当法律服务日益成为社会发展的重要一环、成为社会需求的重要一面时，律师服务的对象将不再是千人一面、万人同声。所以，律师只为私权利代言的传统职业定位将由此被彻底打破，为公权力代言的政府律师或公职律师将从此顺理成章地成为律师队伍中的新兵种，而平衡公权力与私权利和协调私权利之间利益关系的职业使命也将日益加强和完善。于是，因为新律师法中“当事人”概念的提出，律师服务的对象不仅变得更加明确了，更重要的是已经大大扩容了，律师既可以为私权利提供法律服务、也可以为公权力提供法律服务的说法，因而最终有了法律的依据。
作为律师制度改革的重要内容，现在，公职律师制度改革进入正式改革推进阶段。由此而来的“公设辩护人”制度，完全也可以开始闪亮登场。在我看来，这是一项致力于为经济上有特殊困难的犯罪嫌疑人、被告人提供及时的、专业的律师帮助，以协助其行使辩护权的新型法律援助制度，更是一种体现国家救助、彰显司法公正的公职律师制度。可以预计，这项改革对我国司法实践中律师刑事参与率不高的状况将有重大的促进意义，尤其是对于如何提高刑事辩护的质量与完善公职律师的职业形象将更有帮助。当然，对于推进公职律师制度改革、完善公职律师结构，将更有现实意义和制度意义。
那么，“公设辩护人”究竟应该如何推行呢？据了解，为了完善法律援助制度，提升刑事辩护质量，近年来，司法部在上海浦东新区、江苏扬州、福建厦门等地的法院开展了“公设辩护人”的工作试点，上海市浦东新区“公设辩护人办公室”还曾经在媒体的关注下高调挂牌。试点效果如何，至今未见消息。但是，据说在试点中，因为“公设辩护人”到底是姓“公”还是姓“私”、政府财力如何“埋单”等问题，引出了不少争议。依我之见，有争议就是关注，有关注就是动力，有动力就是亮点。
其实，如何争议已经不重要了，重要的是如何改革推行，更重要的是一定要大胆地试、大胆地闯。现在，公职律师改革的尚方宝剑已经来了，接下来就要看我们律师业如何应对与实践了。
从法治发达国家的实践来看，“公设辩护人”制度建立对于法治国家建设具有十分重要的形象意义。从目前法学法律界的研究与思考来看，对于“公设辩护人”这样的公职律师主力军，至少形成了如下共识：一是有利于真正将我国宪法中“被告人有权获得辩护”的规定落到实处，可以有效提高我们的刑事案件律师辩护率，这样才能与全面依法治国进程相呼应；二是有利于充分体现公民在国家和社会中的地位，充分保护被告人的合法权利，这是法治国家给予每一位公民提供的政治与法律上的“低保”；三是有利于促进司法公正，防止冤假错案的发生，促进社会公平正义的实现。
习近平总书记说，要让人民群众在每一个司法案件中都能感受到公平正义。可以预计，“公设辩护人”的出现，一定能够让我们中国人实现这个朴素而亲切的愿望。如此看来，有关“公设辩护人”的公职律师制度改革与每一位公民都有关系，与包括律师在内的每一位法律人都有关联。
更重要的是，这些“公设辩护人”也是未来最亲和、最接地气、最能完善政府形象的政府法律顾问。