让权力运行在“法治轨道”

　　《关于推行法律顾问制度和公职律师公司律师制度的意见》（下称《意见》）由中共中央办公厅、国务院办公厅于2016年5月印发，将“普遍建立法律顾问制度和公职律师、公司律师制度”的工作推向全面落实和扎实推进阶段。
　　下面就建立政府法律顾问制度，谈谈我对《意见》的理解。

明确目标 坚持原则

　　《意见》明确了目标任务——2017年年底前，中央和国家机关各部委，县级以上地方各级党政机关普遍设立法律顾问、公职律师，乡镇党委和政府根据需要设立法律顾问、公职律师，国有企业深入推进法律顾问、公司律师制度，事业单位探索建立法律顾问制度，到2020年全面形成与经济社会发展和法律服务需求相适应的中国特色法律顾问、公职律师、公司律师制度体系。既阐明了政策导向和基本要求，又鼓励各地区各部门各单位综合考虑机构、人员情况和工作需要，选择符合实际的组织形式、工作模式和管理方式，积极稳妥实施，这体现了分类、分步加以规范推进的正确方法论，为各部门、各领域全面推进法律顾问、公职律师、公司律师制度提供了基本政策依据、方向指引和路径支持。
　　《意见》重点对党政机关推行法律顾问、公职律师的制度作出了系统谋划和设计，对党政机关法律顾问的设立、职责、管理和保障等提出了明确要求，并对国有企事业单位推行公职律师和公司律师作了专门规定，同时还规定，人民团体参照本《意见》建立法律顾问、公职律师制度，进而授权各地区各部门可结合实际，按照本《意见》制定具体办法。
　　《意见》确认党的十八届四中全会提出的政府法律顾问队伍建设的基本原则，要求建立以政府法制机构人员为主体，吸收法学专家和律师参加的法律顾问队伍。在确立“主体”的基础上，强调政府法制机构以集体名义发挥法律顾问作用，而“吸收”外聘法律顾问，则较好体现了参与型行政和协治的理念。明确政府法律顾问履行“为重大决策、重大行政行为提供法律意见”等六项职责，并要求政府在“讨论、决定重大事项之前，应当听取法律顾问、公职律师的法律意见”，对因违反上述规定造成重大损失或者严重不良影响的，明确规定要依法依规追究政府主要负责人、负有责任的其他领导和相关责任人员的责任。

切实推进政府法律顾问制度

　　《意见》对政府法律顾问的职责、权利和义务等作出明确规定，有助于充分发挥法律顾问在制度建设和执行方面的重要作用，更好地把各方面制度优势转化为国家治理和社会治理的效能，对于推进国家治理体系和治理能力现代化具有重要意义。
　　考虑到行政工作涉及面比较广、层级较多，各地区各部门对法律顾问的供给和需求上差异明显，《意见》要求在政府法律顾问的设立上坚持从我国国情出发，遵循法治建设规律和法律顾问工作特点，结合省市县乡各层级的不同实际分步推进。既有统一要求，又有区别对待，增强了制度设计的针对性和可操作性。
　　从实际出发设立法律顾问，分门别类提出要求，并预留制度空间。《意见》“坚持分类规范实施”的原则，要求从实际出发分类推行法律顾问制度，鼓励地方和部门根据实际需要和自身情况，选择符合实际的法律顾问组织形式、工作模式和管理方式——中央和国家机关各部委，县级以上地方各级政府普遍设立法律顾问，切实履行法律顾问职责；县级以上地方政府以及法律事务较多的部门配备与工作任务相适应的专职人员担任法律顾问；法律事务较少的县级以上地方政府部门可以配备兼职人员履行法律顾问职责；乡镇政府根据工作需要，配备专职或者兼职人员履行法律顾问职责；鼓励各地区各部门各单位从实际出发，综合考虑机构、人员情况和工作需要，选择符合实际的组织形式、工作模式和管理方式。在对上述问题作出基本的、原则性规定的同时，也为各地区各部门进行制度配套留出了空间，各省、自治区、直辖市和中央各部委可以结合各自实际制定具体办法，将《意见》的相关要求进一步落细落实。
　　考虑到各地区各部门的不同情况，《意见》为各地区各部门各单位推进工作留出了缓冲期，规定在2017年年底前，县级以上行政机关普遍设立法律顾问，到2020年全面形成与经济社会发展和法律服务需求相适应的中国特色法律顾问制度体系。结合前述统筹衔接推进的制度安排，体现了科学规划的务实性。

确立政府法律顾问的保障机制

　　“保证法律顾问在制定重大行政决策、推进依法行政中发挥积极作用”，这是党的十八届四中全会提出的明确要求。《意见》从加强组织领导，为法律顾问开展工作提供必要保障的角度，在明确法律顾问应当履行的职责、强调行政机关要按照规定充分发挥法律顾问的作用的基础上，对如何充分发挥法律顾问作用，提出了具体要求。
　　首先是加强组织领导。行政机关主要负责同志作为推进法治建设第一责任人，要认真抓好本地区本部门本单位法律顾问制度的实施。各级行政机关要将法律顾问工作纳入行政机关目标责任制考核。推动法律顾问力量建设，完善日常管理、业务培训、考评奖惩等工作机制和管理办法，促进有关工作科学化、规范化。
　　其次是经费保障。《意见》明确规定，行政机关要将法律顾问经费列入财政预算，采取政府购买或者财政补贴的方式，根据工作量和工作绩效合理确定外聘法律顾问报酬，为法律顾问、公职律师开展工作提供必要保障。
　　第三，政府法制机构应承担本单位法律顾问办公室职责。政府法制机构在以集体名义发挥法律顾问作用的同时，要承担起本单位法律顾问办公室职责，负责本单位法律顾问的日常业务管理，协助组织人事部门对法律顾问进行遴选、聘任、培训、考核、奖惩以及对本单位申请公职律师的工作人员进行审核等。
　　第四是各相关部门指导推进。县级以上地方各级政府以及教育、卫生等行政主管部门要加强指导、分类施策、重点推进、鼓励探索，有步骤地推进事业单位法律顾问制度建设。

尚有问题需深入研究

　　首先是政府法律顾问的资格问题。《意见》对政府法律顾问的资格要件作了严格规定，其中有“一般应当是中国共产党党员”的限制性表述，这在宪法层面的平等原则适用上是值得商榷的。
　　律师担任政府法律顾问的身份转换问题同样需要注意。律师担任政府法律顾问，在享有律师法规定的会见、阅卷、调查取证和发问、质证、辩论等方面的律师执业权利方面，具有法学专家担任法律顾问所无法比拟的便利。但是，相关权利的行使，须以律师法的修改跟进为基础。尤其是在律师法第11条明确规定“公务员不得兼任执业律师”的情况下，需要从制度上消除冲突。唯有如此，才是以良法求善治的体现，才是运用法治思维和法治方式推进改革，“做到重大改革于法有据” 的内在要求。
　　确保法律顾问制度的实效性的问题也不容忽视。“保证法律顾问在制定重大行政决策、推进依法行政中发挥积极作用”，是党的十八届四中全会提出的明确要求。为确保法律顾问制度的实效性，切实解决“顾而不问”或曰“聘而不用”等问题，《意见》在加强组织领导，为法律顾问开展工作提供必要保障的同时，从两个方面作出了规定：其一，让法律顾问有职有权，赋予法律顾问履职的权限；其二，实行追责制度。很显然，相关职责还需要从过程论的角度逐一夯实，确保其事前、事中和事后全过程的切实参与，依法全面履职，并有会议纪要、说明理由和绩效考核等机制作为支撑；而相关追责制度尚需要进一步细化，以增强其可操作性。
　　法律依据问题是重中之重。普遍建立法律顾问制度是一项重大改革。要“实现立法和改革决策相衔接，做到重大改革于法有据、立法主动适应改革和经济社会发展需要。实践证明行之有效的，要及时上升为法律”。如前所述，《意见》为政府法律顾问制度的切实推进提供了基本政策依据、方向指引和路径支持。从依法推进政府法律顾问制度的角度来看，尚需要制定相应的法规范，将党的上述制度安排转换为法律、法规，以实现良法善治。
　　（本文作者系中国人民大学法学院教授、博士生导师）

责任编辑：王健