政府法律顾问何时才能走出“顾而不问”的尴尬？

　　女律师赵丽平说起政府法律顾问制度，感慨颇多。
　　十年前，她成为河北省石家庄市政府律师顾问团首批成员，代表政府出庭应诉，为城中村拆迁改造提供法律咨询，把关政府重大决策，亲眼见证了政府部门依法行政观念的不断提升。“我实实在在感受到了政府对律师的依赖，对法律和律师的重视不断增强。”
　　实际上，并不只有她才有如此感受。党的十八届三中全会作出重要改革部署：“普遍建立法律顾问制度。”党的十八届四中全会更是明确“积极推行政府法律顾问制度”。近日，中共中央办公厅、国务院下发的《关于推行法律顾问制度和公职律师公司律师制度的意见》，更是提出到2017年年底前，中央和国家机关各部委、县级以上地方各级党政机关普遍设立法律顾问、公职律师。这意味着，政府法律顾问对依法行政的“监督”有望成为“新常态”。

政府法律顾问热度攀升

　　我国的政府法律顾问制度可以追溯到上个世纪80年代。
　　当时，深圳特区刚刚成立。大量外商涌入深圳，倒逼深圳与国际接轨。为适应改革开放之需，更好地处理涉外涉港经济合作，深圳开始了政府建设方面的探索。
　　1988年9月，广东省深圳市成立深圳市人民政府法律顾问室，为政府提供经济领域的法律事务咨询。深圳由此成为国内较早成立市政府法律顾问室、并由市政府聘请政府法律顾问的城市之一。
　　深圳的实践表明，法律顾问制度运作得当，将有力推进依法行政，促使政府转变职能。在舆论的高度关注之下，“深圳市政府法律顾问制度”得以连续两次高票荣膺“中国法治政府奖”。
　　在总结深圳市政府法律顾问制度的成功经验的基础上，1989年司法部发布了《关于律师担任政府法律顾问的若干规定》，1993年国务院批转了《司法部关于深化律师工作改革的方案》，明确提出在国家机关等有关部门和单位中进行政府律师试点。
　　1999年6月，吉林省组建了全国首家省级政府法律顾问团，开启了在政府试行法律顾问制度的序幕。法律顾问团由15位(后改为12位)具有丰富执业经验的高级律师和在学术上造诣较深的法学专家组成。吉林省政府的各种重要会议都要请法律顾问列席，参与研究一些问题，提供法律咨询意见，为政府决策从法律上把关。
　　一位顾问团的法律顾问在谈到政府领导如何采纳他们的法律咨询意见时说：“省政府领导非常尊重我们的法律咨询意见，我们出具的每一份法律意见书都能得到省长的认真对待，所以干起来特别有劲。”
　　湖南省也不甘落后。2011年9月16日，国内知名法学家、北京大学宪法与行政法研究中心主任姜明安教授，从时任湖南省委书记、省人大常委会主任周强手中，接过聘书，成为湖南省法律顾问团首批38名成员之一。对于法律顾问团的职责，湖南省政府专门制定了《湖南省法律顾问团工作规则》予以明确。湖南省法律顾问团的成立，对于后来的法治湖南建设产生了深远的影响。
　　继吉林、湖南之后，山东、上海等地也纷纷成立了法律顾问团。山东省人民政府于2014年首次聘任15位法学专家和法律实务工作者担任省政府法律顾问。2015年8月31日，5位资深法律专家、7位专职执业律师，正式成为首批上海市政府兼职法律顾问。此后，浦东新区政府、松江区政府、黄浦区政府和市食药监局、市司法局等单位也相继参照市政府的模式，聘请了政府兼职法律顾问。
　　据不完全统计，从全国范围来看，目前已组建8200多个政府法律顾问机构，其人员主要由政府法制部门人员、公职律师、法学专家、执业律师等组成，其法律专业性大大加强。而在其中，担任政府法律顾问比较大的群体是律师群体。根据《中国律师行业社会责任报告（2013）》统计，约有23500位律师受聘担任各级政府部门的法律顾问，占全国律师总数的1/10以上。
　　孙志祥是上海市政府聘任的12位兼职顾问中唯一的女律师。这个兼职法律顾问的角色为她打开了一扇窗。“我现在更善于从高度看待问题。”孙志祥说，“通过全方位参与，开拓了视野，看到以前没有注意到的问题，很多前沿的热点研究对专业研究也很有助力。”

“顾而不问”和“聘而不用”

　　政府法律顾问制度的试行，迅速在华夏大地产生了符号式的效应。各级政府聘请的法律顾问广泛地参与到制度文件起草审查、政府协议的协商和文本起草、行政复议和行政应诉等案件办理、重大事项社会稳定风险分析与评估、城中村拆迁改造等各项工作中，在立法、监管执法、司法实践中发挥了重要作用，成为推动法治政府建设的一支重要法治力量。
　　上海市房屋住建部门曾经遇到这样一件棘手的事：在共有产权保障住房办法立法时，上海共有产权保障很大的特征是政府和购房人“共有产权”，类似于民事法律中的“共有关系”，共有关系一旦成立，就会产生大量民事法律关系。比如共有产权审核、摇号有一个比较长的过程，在此期间碰到特殊情况，申请者当初是符合条件的，但在过程中突然死亡，其家人与政府已签订共有产权协议，这些人就成为房子的产权人，这令政府很困扰，如何让一个不应该享受政府福利的人退出，政府部门左右为难。
　　这时，担任政府法律顾问的华东政法大学教授傅鼎生从民事角度提出了以购买份额为基础的解决方案。这个建议有效地推进了立法预设目标的实现，顺利解决了这一难题。
　　2011年春夏之交，一起突发事件经网络传播，引起了全国广泛关注，湖北省及武汉市政府面临空前的压力。担任武汉市人民政府常年法律顾问的柳平律师全程参与事件应急处理，包括参加党政会议、部门协调、政企对话、会见媒体、与当事人协商及行政复议等。在前后70余天里，柳平为省、市、区、街道及社区的五级负责人做过法律咨询，与行政机关、企事业单位、外地法律服务人员、当事人亲属对话、沟通，直接面对传染病的严重威胁及各方面的一度误解。在最关键的时刻，柳平连续7天与当事人呆在一起，手握着他的手，安抚他的躁动情绪；面对面地倾听他的诉说；碗挨着他的碗，陪同他正常进餐。终于，当事人的情绪得到平复，一场危机得以顺利化解。
　　诸如此类政府法律顾问发挥政府“参谋助手”作用的事例不在少数。但是，由于至今我们的政府法律顾问制度仍未形成常态化、规范化的运作机制，多数仍然处于“顾而不问”、形同虚设的状态。
　　“我所担任的政府法律顾问单位有六七个，一半以上一年只开一次会 。即使开会，也只是汇报工作。政府法律顾问形式意义大于实质作用是普遍存在的现象。”一位不愿意透露姓名的政府法律顾问表示。
　　“法律顾问团是政府的附属，而不是政府的附庸，应该确立律师独立发表意见的机制。”可是，现实中事后“灭火”的事情却常常发生。一名任职政府法律顾问团的律师向记者说起自己近期遇上的尴尬事。“一家媒体向我采访一起动拆迁矛盾时，我才知道自己做顾问的这家政府机关卷入了这场纠纷。果然不久之后，政府当被告了，才来找我担任诉讼律师。”尽管最后官司赢了，但该律师表示，在整个事件过程中，如果能在拆迁预案阶段及时介入，也许就不会惹来这么大的争议。
　　政府法律顾问之所以“顾而不问”，成为“蛋糕上的裱花”这样的问题，这位政府法律顾问分析称，一是政府法律顾问制度发展缓慢，与政府需要解决的巨大数量的法律事务、法律纠纷和法律案件相比，政府法律顾问的数量显得微乎其微，不足以发挥在建设法治政府中的作用，无法有效地为政府行政工作提供法律咨询、专项法律论证，不能有效配合政府处理突发事件和群体性事件。二是我国法律顾问制度发展不均衡，这项制度在部分省区市已经比较成熟，但在有些地方才刚刚起步，有些政府部门对于聘请政府法律顾问甚至还有抵触情绪，认为是“自找麻烦”，不让律师介入政府相关工作。三是有些领导干部还缺乏运用法律思维解决问题的能力，有的地方政府只是把法律顾问当作形象工程，做个摆设和样子，实际行政决策不让法律顾问参与、过问，使法律顾问处于“顾而不问”的状态，工作中充当“消防员”的角色，只是在出现了自身无法应对的行政复议、行政诉讼、上访事件之后，才让法律顾问介入，作为事后补救措施，这与真正意义上的法律顾问相去甚远。

如何让政府法律顾问不成为摆设

　　在这种情况下，政府法律顾问制度的改革成了当务之急。
　　在海南大学教授王崇敏看来，党的十八届三中全会明确提出，要普遍建立法律顾问制度。但是要实现法律顾问制度在各地各级政府的全部建立、全面覆盖，并且真正有实效地运转，确实存在诸多障碍。要消除这些障碍，首先是政府及其行政首长树立重视政府法律顾问的意识，让法律顾问能充分参与政府的决策和行为。如因法律顾问的缺位而导致决策和行为的违法或失当，应追究政府官员的责任；其次是保障政府法律顾问的独立性，使其不受干涉地就政府行为发表意见；第三是规范政府法律顾问的选任，保证专业性强、业务水平高的律师进入政府法律顾问队伍。总而言之，只有让法律顾问光明正大地走入各级政府的决策层，依法决策才不至于成为一句空话。
　　王崇敏认为，政府法律顾问制度的改革要做到以下几点：第一，落实经费保障。建议设立专项经费，引入政府采购制度，建立考核激励机制，以保障政府法律顾问的基本劳动报酬。第二，赋予法律顾问以权利。政府及其工作部门在法规、规章以及规范性文件出台之前，必须听取法律顾问的意见，并赋予政府法律顾问查询、询问、听证、取证等方面的权利。第三，保障法律顾问异议权。法律顾问对政府的决策和行为产生异议后，政府应充分听取法律顾问的建议和意见，并通过答复、询问与解释来实现政府和法律顾问的互动。
　　不过，中国人民大学法学院教授杨建顺认为，赋予政府法律顾问的意见或者建议对政府及其部门的实质拘束力,以免流于形式的建议不妥。他说，法律顾问的意见或者建议,对于政府及其职能部门来说,应当是仅供参考的作用。毕竟,各尽其责、恪尽职守,才是最高的职业道德。当然,为确保这种“参考作用”能够发挥其应有的作用,使政府及其职能部门尤其是相关负责人能够真正予以参考,对于法律顾问提供的法律意见的书面性、公开性、回馈性和互动性等也应当建立并不断完善一系列制度机制。
　　杨建顺指出，要破解政府法律顾问“聘而不用”的难题，确保“以政府法制机构人员为主体、吸收专家和律师参加的法律顾问队伍”出色地完成预设的任务,就要使相关任务、实现任务的相关手段和路径,都能够有相应的制度支持,有相应的法律规范保障。应当坚持以事前防范与事中控制为主、以事后补救为辅的原则,建立和健全一整套的决策程序、合法性审查程序、法律顾问履行职责的程序等基础性的规章制度,让法律顾问多角度、多层次、多方式、多阶段地参与政府处理的相关事务,对政府的活动进行风险分析和防范。只有通过法律规范和制度机制,才能够确保人尽其才、扬长补短,使政府法律顾问发挥其丰富经验和专业特长的应有作用,所提出的意见和建议专业、高效、不流于形式,为政府相关活动的风险防范把好关,当好政府的助手、参谋和顾问。
　　“合法性审查包括重大决策合法性审查和日常行政的合法规范运营审查。”杨建顺说，“事前、事中的合法性审查以及事后的部分合法性审查,本质上是行政机关自我约束机制的内容。让法律顾问队伍参与、承担合法性审查任务,并形成制度化的坚实支撑,保证法律顾问在政策制定、立法审核、过程统制、纠纷解决和化解矛盾中发挥积极作用,有助于从源头上、全局上、全过程地有效预防、堵塞违法行为产生,建立并不断提高政府的公信力,确保推进法治政府建设的实效性。”
　　或许，这些问题得到解决，政府法律顾问制度才能有效运转，法律顾问才能走出“顾而不问”的尴尬，才能成为政府违法行政的“守门员”、依法行政的助推器、科学决策的智囊团。