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本刊简介《新中国成立以来最大“海霸”案背后》系列报道之三
运动式治理与法治精神完全相悖
“从严、从快”衍生出对程序正义甚至实体正义的伤害
“运动式执法”，近些年来，可谓屡见不鲜。前几年，重庆警方开展的25年来最大的打击犯罪专项整治行动，在80余天内，全市公安机关共破获刑事案件32771起，执行逮捕9512人。一时间，全市公安监管场所关押量持续上升，部分看守所、拘留所爆满。对此，网上有不少人表示坚决支持，高呼“大快人心”，甚至有人主张全国都应向重庆学习。
有识之士的疑问随之而来，重庆这种“运动式执法”能够长久改善治安状况并确保人们的安全吗？更重要的是，这种“运动式执法”是否与我们所追求的法治精神相悖呢？
中国政法大学副教授王建勋认为，许多人误以为“严打”或“运动式执法”会带来社会治安的好转，事实上，它至多会带来暂时的好转，而决不会带来长期的好转。相反，就长期而言，它会导致社会治安的恶化，因为不法之徒知道如果没有“严打”运动他就可以逍遥法外并继续作案。更为严重的是，“运动式执法”与法治精神格格不入，甚至背道而驰。我们知道，法治的一个基本要求是法律的稳定性和连续性，而这应贯穿立法、执法和司法的全过程。即便有良好的法律，如果执法方式和过程不能始终如一，就会破坏人们对执法的预期，进而破坏人们对法律的信心和信仰。
王建勋认为，表面上看，“从快、从严”对打击犯罪颇有好处，但这种做法与以保护犯罪嫌疑人的权利为原则之一的法治精神不符。我们知道，在未经司法机关判决之前，犯罪嫌疑人必须被作为一个无辜者看待，其在执法和司法过程中应当享有的权利必须受到有效的保护。否则，便没有法治可言，因为不保护犯罪嫌疑人权利的执法和司法必然是有瑕疵的。如果执法和司法过程过于讲究“从快”，势必缩短甚至跨越一些必经的法律程序，比如讯问、勘验、鉴定等耗时的步骤，牺牲程序正义。如果执法和司法过程过于讲究“从严”，势必形成对犯罪嫌疑人先入为主的看法，专门收集对其不利的证据，导致最后的定罪量刑畸重，违背实质正义。
运动式执法的原因是司法审查机制的缺失和弱化
北京市高级人民法院行政审判庭庭长程琥（现为北京市第四中级人民法院副院长）认为，当下“运动式执法”之所以大行其道，其原因众多且复杂，但归根结底在于运动式执法司法审查机制的缺失和弱化。把“运动式执法”纳入司法审查，需要法院保持中立和公正。程琥指出，特别是当一些政府部门以服务大局为名要求法院参与“运动式执法”活动时，法院要敢于和善于保持司法审查中立地位，做到严格依法审查。此外，法院在审理行政案件中，应当审查公共政策的合法性。许多公共政策存在诸如超越职权、滥用职权、随意设定权利义务、制定程序随意性大等问题。有的行政诉讼案件往往牵涉地方建设大局，一旦行政机关败诉，将会引起连锁反应，后果不堪设想。但是对于这种大面积违法行政行为的司法应对，法院应当坚守审判职责，不能因为案件涉及面广、数量多、影响大，就放弃司法审查职责。
在实践中，首先要保障法院依法独立行使审判权。程琥称，面对当前城乡环境整治等专项行动，法院一般不会以个别案件的公正牺牲整体专项行动效率。甚至，有些法院的领导也会从与地方政府搞好关系或者为个人职级晋升角度考虑，对案件处理提出要求。因此，在当前行政审判体制改革中，首要问题是解决行政化的行政审判体制，让法院真正回归到按司法规律依法办案，而非按行政规律提供服务保障。
最终之道是塑造政府、市场、社会良性互动关系。程琥说，“运动式执法”反复采用，其中原因就是市场、社会较弱，难以自行解决社会公共问题，只能依赖政府“运动式执法”来解决问题。随着政府放权于市场、社会，加强监管和服务能力建设，有助于依靠市场、社会力量解决社会公共问题，避免政府因频繁采用“运动式执法”而加剧市场问题、社会矛盾向政府集中，放大体制转轨、社会转型的全局性风险。
小心“运动式执法”成为个人升迁的工具
长期以来，一些地方政府迷信政绩考核“发展第一”，甚至把GDP作为考核地方政府政绩的唯一标准，认为讲法治、讲程序会阻碍经济发展，存在片面追求行政效率、随意省略或忽视法定程序要求等情形。由此导致实践中政府用权意识强但限权意识弱，且政府在很多领域中与民争利，颠倒了官民关系，这在征地拆迁过程中表现得尤为明显。我国国家治理现代化是国家治理法治化，国家治理体系和治理能力现代化应当在法治轨道上推进，行政诉讼制度作为国家治理体系的重要组成部分，有利于在法治轨道上规制“运动式执法”。
程琥指出，行政诉讼制度作为对行政行为进行合法性审查的一项诉讼制度，通过审理具体案件附带审查行政行为所适用的法律依据，从而对行政行为的法律依据进行判断和适用。这种司法审查机制无疑有助于维护国家法制统一，对于与上位法冲突的“红头文件”和公共政策则不予适用，这不仅维护了法律权威性，也让“运动式执法”因缺乏法律依据而寸步难行。在国家治理体系中，维护中央权威体制，确保中央政令畅通，无疑是行政诉讼制度的应有之义。
面对中央与地方之间变动不居的博弈关系，地方政府从地方利益出发，往往在执行国家法律和中央政策时经常采取“上有政策，下有对策”方式，对法律和中央政策“变通”执行。由于地方执行环节的歪曲和“变通”执行，致使制度流于形式，导致人们对制度的信任危机。当地方治理积累的问题已经超出法律和中央政策的范围，出现严重治理危机时，中央政府不得不采取运动式治理方式加以纠偏、修补。
程琥认为，运动式治理对于中央和地方而言，并非是一个双赢选择，“这是因为运动式治理为了追求治理的效率，选择‘严惩高压’和‘一刀切’的模式，使纷繁复杂的社会问题简单化处理，难以满足不同群体的利益诉求，既可能导致资源和金钱的巨大浪费，也常常被西方抨击为践踏人权。更坏的结果则可能是政策的执行者为了追求政绩工程而制造虚假事实，掩盖社会矛盾，使社会问题没有得到根本解决，反而‘数字出官员’，使个人得以晋升，成为满足个人欲望的工具。”
在司法实践中，常有因地方政府的“运动式执法”引发的矛盾纠纷被诉诸法院要求通过行政诉讼方式加以解决的案例。如果行政诉讼制度在源头上对于地方政府执行环节的歪曲和变通执行保持零容忍，那么有利于保障中央政令畅通和法律法规的有效执行，并且有利于把矛盾纠纷纳入法治化轨道解决，而非依赖运动式治理方式解决。政府、市场和社会是维系秩序治理、推动经济发展的三大治理机制，各自具有优势和不足，因此要通过深化体制改革，理顺政府与市场、社会的关系。
有限政府要求政府大力向市场和社会放权，建构政府与市场、社会各归其位，既相互制约又相互支撑的分工体系，通过充分发挥市场、社会的作用来缓解政府治理的压力，保证政府在市场和社会失灵的领域发挥关键性的作用。因此，通过市场化改革不断压缩政府借助政治动员模式整合调动资源的空间，而社会化改革有助于增强社会治理能力，从而弥补政府治理不足。为有效规范政府与市场、社会的良性互动关系，需要通过行政诉讼制度的合法性审查，防止行政权越权和滥用，促进政府与市场、社会的理性归位。