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本刊简介改革法律援助制度，实现有效辩护
从被告人“有权”获得辩护，到“有人”为被告人提供辩护，再到被告人获得“有效”的律师辩护，这既体现了我国刑事辩护制度的发展历程，也代表了刑事法律援助制度的发展方向。
在法律援助制度的实施过程中，被告人能否获得有效的辩护，取决于两个条件：其一，当事人能否获得法律援助，这取决于法律援助的对象范围和介入阶段；其二，当事人能否获得有效的法律援助，这取决于律师提供法律帮助的水平和质量。就目前的情况看来，法律援助制度的改革一直停留在第一阶段，即保障当事人能够及时地获得法律援助，这体现在援助范围的不断扩大和介入阶段的不断提前。但即便如此，我国目前的刑事辩护率也只是徘徊在20%至30%之间，大多数被告人的辩护权并没有得到保障。
我国确立了两种刑事法律援助：一是强制性法律援助，二是任意性法律援助。自2012年《刑事诉讼法》实施以后，强制性法律援助的适用范围有所扩大。但是，从被告人获得有效辩护的角度来看，这种法律援助的适用范围仍嫌过小。根据各主要文明国家的法制经验，考虑到我国律师发展的现状，有必要将强制性法律援助的适用范围扩大到那些可能判处10年有期徒刑以上刑罚的案件之中。对于这些案件，被告人没有委托律师的，司法机关有义务为其制定法律援助律师进行辩护。否则，整个诉讼程序将是违法和无效的。
任意性法律援助是指对于经济困难或其他原因无法聘请律师的，嫌疑人、被告人或其近亲属通过向公检法机关以及法律援助机构提出申请而得到法律援助的制度。原则上，嫌疑人、被告人因为经济困难而无力委托律师辩护的，都可以申请法律援助。但是，经济困难的标准通常被理解为当事人所在省、自治区或直辖市的最低收入标准。只有收入低于最低收入标准者，才有资格通过申请。这个标准显然太过苛刻。笔者认为，应当摒弃以收入为标准的评定机制，确立嫌疑人、被告人是否“确实需要律师帮助”作为安排法律援助的标准。具体来说，假如嫌疑人、被告人的权益受到威胁，或者公检法机关可能作出不利于嫌疑人、被告人的重大决定的，法律援助机构都应当为嫌疑人、被告人提供法律援助。
但是，目前的值班律师制度还处于初创阶段，不仅从事法律援助业务的律师水平参差不齐，而且这些律师为嫌疑人、被告人所能提供的法律服务也是极为有限的。在嫌疑人与公诉方达成认罪协议的阶段，甚至法庭审理过程中，法律援助律师都无法全面参与诉讼活动，为嫌疑人、被告人进行专门辩护，这就使得法律援助工作的质量受到较大的影响。
作为一种新型的法律援助方式，值班律师应当走向全面的制度化。笔者建议，在全国所有看守所和法院都各设置一个值班律师工作室，每个工作室至少随时有一名法律援助律师进行值班，随时为嫌疑人、被告人提供该法律服务。与此同时，驻看守所和驻法院的值班律师，应当通知法律援助机构尽快指派一名辩护律师，以保证嫌疑人、被告人获得“一对一”的辩护，使法律援助律师协助该嫌疑人、被告人行使所有诉讼权利，参与所有相关的诉讼活动。
如此低标准的办案补贴，大大挫伤了法律援助律师的积极性。试想，律师要正常地进行辩护活动，确实需要进行会见、阅卷、调查以及其他庭前准备活动，但是，所有这些辩护活动，都会耗费律师的时间和财力，而律师所获得的那点微博的办案补贴，根本无法抵偿为办案所投入的交通费、伙食费以及办公费用。从经济学的角度来看，法律援助律师办理案件是高成本、低收益的，这显然是一种不具有可持续性的活动。不仅如此，律师收入的严重两级分化，也使得很多法律援助律师看不到希望。一些律师行业中的佼佼者办理案件，开价动辄几十万元甚至上百万元，过着体面的生活；而生活在底层的法律援助律师，办理一个案件只有区区几百块，可能还入不敷出，这就很容易使那些有志于维护正义的法律援助律师丧失斗志。
法律援助经费在管理上也存在着一些问题。迄今为止，法律援助经费的发放，仍然采取办公经费与办案经费合二为一的方式。通常的情况是，一笔法律援助经费划拨下来，其中的办案经费和办公经费究竟各占多少比例，还是由各法律援助机构自行确定。法律援助机构每年所得经费本就不多，再经过自行分配，很容易导致经费管理不当，最终落入办案经费的部分就少得不能再少了。根据笔者的调查，某市级法律援助机构一年只有30万元的经费，而该机构支付八名未在编人员的“人头费”就花去近20万元，再加上必要的办公经费，剩下的办案经费也就少得可怜了。
因此，要实现有效的辩护，就需要调动法律援助律师的积极性，建立一个相对合理的经费管理机制。
为提高法律援助工作的质量，有必要建立最低限度的辩护标准。近年来，山东、河南、贵州、江苏等地的律师协会在法学界的协助下，相继就律师办理死刑案件、从事量刑辩护以及从事程序性辩护发布了“工作指引”，为当地律师确立了初步的辩护质量标准。这就为建立法律援助质量监控体系进行了有益的探索。法律援助机构有必要根据这些探索和经验，逐步确立刑事法律援助的最低服务质量标准。
为督促律师遵守上述最低质量标准，法律援助机构应当在个案中监督律师的法律援助工作。法律援助机构可以要求律师在办理完每一个案件后都上交一份办理案件的案卷，案卷中包含会见笔录、阅卷笔录、调查笔录、书面辩护意见、辩护思路分析材料等，并根据这些材料的有无和质量的优劣，对律师的办案质量进行评估，对于明显未能达到办案标准的律师，可减免其办案补贴的发放。与此同时，对于法律援助律师应当建立适当的奖惩机制。对于那些认真负责、尽职尽责的法律援助律师，法律援助机构应当进行必要的奖励和表彰。而对于那些敷衍了事、口碑较差的法律援助律师，则应当进行必要的惩戒，要么减免其办案补贴，要么取消该律师所在律师事务所评选优秀律师事务所的资格，要么将该律师或其所在的律师事务所列入法律援助“诚信黑名单”之中。
要提高法律援助工作的质量，法院也应发挥积极的督促作用。法官在审判中，遇有法律援助律师不尽职不尽责，从事无效辩护活动的，应当作出强有力的反应，督促法律援助机构对该律师进行必要的惩戒。与此同时，对于法律援助律师严重不负责任、无法提供有效辩护的案件，二审法院还应当以剥夺被告人诉讼权利为由，作出撤销原判、发回原审法院重新审判的裁定。通过这种程序性制裁措施，法院可以从裁判者的角度，督促法律援助律师遵守最低工作标准，避免无效的辩护。
（作者系中央民族大学法学院学生）
在法律援助制度的实施过程中，被告人能否获得有效的辩护，取决于两个条件：其一，当事人能否获得法律援助，这取决于法律援助的对象范围和介入阶段；其二，当事人能否获得有效的法律援助，这取决于律师提供法律帮助的水平和质量。就目前的情况看来，法律援助制度的改革一直停留在第一阶段，即保障当事人能够及时地获得法律援助，这体现在援助范围的不断扩大和介入阶段的不断提前。但即便如此，我国目前的刑事辩护率也只是徘徊在20%至30%之间，大多数被告人的辩护权并没有得到保障。
刑事法律援助范围的扩大化
实现有效辩护的前提条件，是确保被告人获得律师的及时帮助。经验证明，单靠被告人个人的力量，要有效地行使诉讼权利，与国家追诉机关进行抗衡，这几乎是不可想象的。没有辩护律师参与的刑事诉讼活动，既不具有基本的公平性，也容易造成冤假错案。因此，对那些无力委托律师辩护的被告人而言，法律援助作为一种救济手段，应该具有足够的广泛性，即保障尽可能多的被告人获得法律援助律师帮助的机会。我国确立了两种刑事法律援助：一是强制性法律援助，二是任意性法律援助。自2012年《刑事诉讼法》实施以后，强制性法律援助的适用范围有所扩大。但是，从被告人获得有效辩护的角度来看，这种法律援助的适用范围仍嫌过小。根据各主要文明国家的法制经验，考虑到我国律师发展的现状，有必要将强制性法律援助的适用范围扩大到那些可能判处10年有期徒刑以上刑罚的案件之中。对于这些案件，被告人没有委托律师的，司法机关有义务为其制定法律援助律师进行辩护。否则，整个诉讼程序将是违法和无效的。
任意性法律援助是指对于经济困难或其他原因无法聘请律师的，嫌疑人、被告人或其近亲属通过向公检法机关以及法律援助机构提出申请而得到法律援助的制度。原则上，嫌疑人、被告人因为经济困难而无力委托律师辩护的，都可以申请法律援助。但是，经济困难的标准通常被理解为当事人所在省、自治区或直辖市的最低收入标准。只有收入低于最低收入标准者，才有资格通过申请。这个标准显然太过苛刻。笔者认为，应当摒弃以收入为标准的评定机制，确立嫌疑人、被告人是否“确实需要律师帮助”作为安排法律援助的标准。具体来说，假如嫌疑人、被告人的权益受到威胁，或者公检法机关可能作出不利于嫌疑人、被告人的重大决定的，法律援助机构都应当为嫌疑人、被告人提供法律援助。
值班律师的制度化
要保证被告人获得有效辩护，就必须确保其及时获得律师的帮助。目前，法律援助机构对于当事人提出的法律援助申请，审批程序过于繁琐，法律援助律师介入诉讼的时间过于迟延，使得刑事案件的“黄金救援期”经常被错过。为解决这一问题，值班律师制度的改革试验应运而生。在司法改革决策层的推动下，很多地方开始在看守所和法院设立律师值班工作室，安排律师值班，开展法律援助宣传咨询，受理法律援助申请。这一制度能实现法律援助申请与指派的无缝衔接，大大提高援助的效率，保障当事人权益。但是，目前的值班律师制度还处于初创阶段，不仅从事法律援助业务的律师水平参差不齐，而且这些律师为嫌疑人、被告人所能提供的法律服务也是极为有限的。在嫌疑人与公诉方达成认罪协议的阶段，甚至法庭审理过程中，法律援助律师都无法全面参与诉讼活动，为嫌疑人、被告人进行专门辩护，这就使得法律援助工作的质量受到较大的影响。
作为一种新型的法律援助方式，值班律师应当走向全面的制度化。笔者建议，在全国所有看守所和法院都各设置一个值班律师工作室，每个工作室至少随时有一名法律援助律师进行值班，随时为嫌疑人、被告人提供该法律服务。与此同时，驻看守所和驻法院的值班律师，应当通知法律援助机构尽快指派一名辩护律师，以保证嫌疑人、被告人获得“一对一”的辩护，使法律援助律师协助该嫌疑人、被告人行使所有诉讼权利，参与所有相关的诉讼活动。
经费来源和管理的合理化
刑事法律援助作为国家责任和政府义务，是一项依靠国家财政投入才能维持运转的事业。国家财政的投入多少在某种程度上体现了国家对于法律援助的重视程度，更决定了一个国家法律援助的质量。我国法律援助的经费总额已经从2010年的10.2亿元上升到2014年的17亿元，2016年可能会接近20亿元。但是，这些貌似体量巨大的法律援助经费，一旦被分摊到各个省份、每个案件以及每一名法律援助律师身上，就显得捉襟见肘、杯水车薪了。如此低标准的办案补贴，大大挫伤了法律援助律师的积极性。试想，律师要正常地进行辩护活动，确实需要进行会见、阅卷、调查以及其他庭前准备活动，但是，所有这些辩护活动，都会耗费律师的时间和财力，而律师所获得的那点微博的办案补贴，根本无法抵偿为办案所投入的交通费、伙食费以及办公费用。从经济学的角度来看，法律援助律师办理案件是高成本、低收益的，这显然是一种不具有可持续性的活动。不仅如此，律师收入的严重两级分化，也使得很多法律援助律师看不到希望。一些律师行业中的佼佼者办理案件，开价动辄几十万元甚至上百万元，过着体面的生活；而生活在底层的法律援助律师，办理一个案件只有区区几百块，可能还入不敷出，这就很容易使那些有志于维护正义的法律援助律师丧失斗志。
法律援助经费在管理上也存在着一些问题。迄今为止，法律援助经费的发放，仍然采取办公经费与办案经费合二为一的方式。通常的情况是，一笔法律援助经费划拨下来，其中的办案经费和办公经费究竟各占多少比例，还是由各法律援助机构自行确定。法律援助机构每年所得经费本就不多，再经过自行分配，很容易导致经费管理不当，最终落入办案经费的部分就少得不能再少了。根据笔者的调查，某市级法律援助机构一年只有30万元的经费，而该机构支付八名未在编人员的“人头费”就花去近20万元，再加上必要的办公经费，剩下的办案经费也就少得可怜了。
因此，要实现有效的辩护，就需要调动法律援助律师的积极性，建立一个相对合理的经费管理机制。
法律援助质量的标准化
要确保被告人获得有效的辩护，就需要法律援助律师提供优质高效的法律服务。迄今为止，我国的法律法规并没有对律师的法律援助质量确立最低工作标准，无论是法律援助机构还是法院，都没有对法律援助律师的辩护效果进行过质量评估，更谈不上建立相应的激励机制了。结果，刑事法律援助在一定程度上处于失控的状态，法律援助也成了“低水平法律服务”的代名词。一种司空见惯的景象是，法律援助律师在辩护中经常不会见、不阅卷、不调查，甚至不认真起草辩护意见书，在法庭调查中一言不发，在法庭辩论环节只提出简单的“从轻量刑”建议。当然，如此低水平、流程化的法律援助服务，其诉讼效果也就必然差强人意了。为提高法律援助工作的质量，有必要建立最低限度的辩护标准。近年来，山东、河南、贵州、江苏等地的律师协会在法学界的协助下，相继就律师办理死刑案件、从事量刑辩护以及从事程序性辩护发布了“工作指引”，为当地律师确立了初步的辩护质量标准。这就为建立法律援助质量监控体系进行了有益的探索。法律援助机构有必要根据这些探索和经验，逐步确立刑事法律援助的最低服务质量标准。
为督促律师遵守上述最低质量标准，法律援助机构应当在个案中监督律师的法律援助工作。法律援助机构可以要求律师在办理完每一个案件后都上交一份办理案件的案卷，案卷中包含会见笔录、阅卷笔录、调查笔录、书面辩护意见、辩护思路分析材料等，并根据这些材料的有无和质量的优劣，对律师的办案质量进行评估，对于明显未能达到办案标准的律师，可减免其办案补贴的发放。与此同时，对于法律援助律师应当建立适当的奖惩机制。对于那些认真负责、尽职尽责的法律援助律师，法律援助机构应当进行必要的奖励和表彰。而对于那些敷衍了事、口碑较差的法律援助律师，则应当进行必要的惩戒，要么减免其办案补贴，要么取消该律师所在律师事务所评选优秀律师事务所的资格，要么将该律师或其所在的律师事务所列入法律援助“诚信黑名单”之中。
要提高法律援助工作的质量，法院也应发挥积极的督促作用。法官在审判中，遇有法律援助律师不尽职不尽责，从事无效辩护活动的，应当作出强有力的反应，督促法律援助机构对该律师进行必要的惩戒。与此同时，对于法律援助律师严重不负责任、无法提供有效辩护的案件，二审法院还应当以剥夺被告人诉讼权利为由，作出撤销原判、发回原审法院重新审判的裁定。通过这种程序性制裁措施，法院可以从裁判者的角度，督促法律援助律师遵守最低工作标准，避免无效的辩护。
（作者系中央民族大学法学院学生）
责任编辑：侯兆晓