“1+N+N”： 审判权改革之江阴模式

编者按

  　实现司法的公平公正，离不开对法律的敬畏，离不开独立审判，离不开对各种干预的免疫，也就是现在提倡的——“谁审理谁裁判，谁裁判谁负责。”
  　我们在全国范围选取几个改革的“载体”，记录改革带来的阵痛、考验与成果，制度的规制作用就是“作主就要负责”“斩断各种干预的隐形之手”。
  　如果权力依旧我行我素，再多的改革、再多的尝试也不过是过眼云烟、东流之水。

  　烟花三月下江南，烟柳、琼花带来梦幻般的春景。然而，江阴法院的审判权改革却日渐清晰明朗起来。
  　江阴法院自2013年10月被最高人民法院确定为“审判权运行机制改革试点法院”以来，在最高法院司改办和江苏省高院、无锡市中院的指导下，积极贯彻中央关于司法体制和工作机制改革的总体部署，在成功开展“1+1+1”审判组合模式改革的基础上，认真按照审判权运行机制改革试点方案要求，结合法院自身实际，起草了《关于审判权运行机制改革试点工作的实施方案》，于2014年3月正式启动改革试点工作，相继出台9项配套制度规定，不断优化审判资源配置，试点工作取得明显成效。

把最好的钢用到刀刃上

  　2014年6月，江阴法院选任了26名政治素质高、业务能力强、审判经验丰富的主审法官，后由于收案激增，于2015年增选14名主审法官和8名预备法官。
  　这些法官是通过制定《审判组合主审法官选任办法》，经过业务考试、民主测评、组织考察等一系列严格选拔程序遴选出来的。院领导、审委会委员、庭长（正职）为当然的主审法官。
  　未被选任为主审法官的审判人员绝大部分编入审判组合担任高级法官助理，有的因年龄或身体原因转岗到综合部门从事行政事务性工作。实行综合部门人员立足本职兼顾办案机制，有审判职称的人员担任高级法官助理也参与审判执行工作，确保将人力资源尽量向办案一线倾斜，有效调动全员工作积极性。
  　主审法官团队中有两个重要的组合：一是法官助理，根据不同的任职条件和工作职责，将法官助理分为初、中、高三级。为培养预备法官，明确具有审判职称的高级法官助理，除了承担司法辅助职能外，可在主审法官指导下审理一定数量的简单案件。丰富法官助理来源，每年输送若干名实习律师和法学院研究生担任“法律助理”，任命为期三个月的短期法官助理，编入审判团队。二是书记员，按照“市场化运作、专业化管理”模式，建立书记员单独序列下的晋升机制，设立专门的技术等级和职务制度，共分为三等九级，分别对应职称和待遇。
  　主审法官团队有了，如何考核也很重要。江阴法院建立了法官业绩档案管理系统，建立了符合司法规律的法官业绩考核评价体系。
  　内部成立一把手院长任主任的法官考评委员会，全面考评法官履职情况，突出对法官思想品德、工作实绩、业务能力的综合考评；外部引入第三方评价机制，举办“建设法律职业共同体”座谈会，并邀请辖区人大代表、政协委员和律师参与评议庭审、评选优秀文书和评价司法作风。对法官助理、书记员的考评建立以工作业绩评价为主、主审法官主观评价为辅的评价办法。

“我要把一半家产送给吴法官”

  　根据案件数量、案件特点和人员结构，江阴法院共组建了41个“1+N+N”审判团队。
  　吴玉凤就是41个审判团队的主审法官之一，学过心理学的吴玉凤将法律条文、人情事理、女人的细腻、人性的关怀极好地融合在一起，性格温和平顺如春雨熨平了来自基层的种种摩擦和矛盾。
2013年春节刚过，江阴法院院长王立新收到一封感谢信。当事人李老太在信里说：“吴法官人品好、素质好，我要赠送一半家产给她，可  　她坚决不接受。望您劝劝吴法官，实现我的心愿。”
  　2012年8月，69岁的李老太到临港法庭起诉儿子，非常执拗地要求每月给付6000元赡养费。案子主审法官吴玉凤直觉，李老太有心结。按照她的经验，首先要和李老太交心。
  　吴玉凤发现，李老太独自一人居住，与儿女鲜少接触，寂寞而孤独。于是每次她来庭里，吴玉凤只要有空便去接，中午也留她一起吃饭。节假日，吴玉凤常和临港法庭庭长吴海强一道，去李老太家里看看她，帮忙打扫，看看缺什么日常用品，便自掏腰包添上。为了方便化解李老太母子间的误会和隔阂，吴玉凤还加了李老太儿子为微信好友。
  　案子审了大半年。直到后来，法庭的干警们一看到李老太便喊：“吴法官，你‘干妈’来了！”李老太也常对吴玉凤说：“我就来看看你，跟你说说话。”
  　2013年春节前夕，令吴玉凤没想到的是，李老太主动撤诉了。她说：“吴法官，我这案子一直搁你这儿对你工作也不好。我信任你，要过年了，我就先撤诉了。”在吴玉凤的协调下，目前，李老太一家人已和睦相处。
  　吴玉凤认为，处理家事案件，打感情牌十分重要。家长里短总离不了情深情浅，真诚地去关心当事人，让他们打开心扉，定能加速案件的处理。

41个“1+N+N”审判团队协作优势显现

  　审判组合成员职责明确，同时又不为职责所限，做到相互配合、及时补位。主审法官拥有审判组合内案件裁判决定权、文书签署权，并担负着培养、管理司法辅助人员等职责；法官助理主要承担审查诉讼材料、庭前调解、接待当事人、起草部分法律文书等辅助工作；书记员负责庭审记录和案件整理归档。
  　各业务部门分别制作了各类案件审理要素信息采集表，推行案件“要素式”审理，效果明显。繁简分流实现效率化，做到简易案件速裁、文书样式简化，复杂案件精审、文书说理充分，力求“简案出效率，难案出精品”。
  　像吴玉凤法官创新的婚姻家庭案件当事人信息采集表就是一种很好的工作模式，不仅节省了团队人员参与调查的时间和精力，提高了办案效率，更为令人称道的是有一种人性的关怀在里面。
  　离婚当事人在填写婚姻家庭案件当事人信息采集表时，大概需要40分钟，表中涉及的内容有很多打动人心的地方，比如“对方曾经做过什么最令你感动的事”等，在这段时间里，双方就会反思自己，回忆起过去的美好，很多人当场就会握手言和、重归于好。
  　审判组合团队积极创新审判工作方式。各业务条线以审判组合为载体，推进机制创新：类案审理实现专业化，每个组合审理案件类型相对固定，集中审理1至2类案件；如刑事条线成立轻微刑事案件速裁组合，通过强化检法对接、类化案件集中审理、优化审判组合分工、简化办案方式流程，高效审理轻微刑事案件，效果明显；环保合议庭积极开展环保案件“三合一”工作，在不违背法律原则的前提下，探索在公益诉讼原告主体和刑事、民事、行政责任承担方式上有所突破，以加大对环境污染者的惩治力度。

业务把关前置  领导监督留痕

  　江阴法院设立了专业法官会议，有点像医院的专家会诊。即在立案、知产、审监条线，刑事条线，民商事条线，行政条线，人民法庭条线五个业务条线，分别成立了由分管院长、庭长及该业务条线资深法官组成的专业法官会议。
  　专业法官会议作为内部咨询议事机构，为法官讨论疑难复杂案件、交流审判经验提供常设性平台，起到“智囊团”作用。
  　审判组合主审法官或合议庭审判长可以直接提请分管院领导召集讨论案件，副院长、庭长一般不得主动要求承办法官将案件提交专业法官会议讨论。将专业法官会议作为改进审委会工作方式的重要一环，建立以“审判组合—合议庭（专业法官会议）—审判委员会”为基本架构的定案把关机制。修订《审判委员会工作规则》，严格限缩审委会讨论案件范围，对提交审委会讨论案件建立过滤审查机制，审委会会议由每周召开改为视提交讨论事项情况临时召开。落实审委会委员案件讨论回避制度，将审委会委员信息在立案大厅显著位置进行公示。实行审委会委员导诉制度，安排审委会委员轮流在诉讼服务中心值班，引导当事人正确行使诉讼权利。
  　制定“权力清单”，明确院长、庭长在其职权范围内的审判管理和监督职责，院长、庭长在监督活动中形成的全部材料入卷存档，做到全程留痕。如青阳法庭制作案件审理流程登记表、案件质量管理登记表，全面记载案件运转情况。
  　探索实行行政事务集中管理，制定《行政助理管理办法》，结合党支部的优化调整，探索实行党务、人事、廉政和行政事务的集中管理；同时量化综合部门后勤保障服务工作，制定工作流程，做到按量定岗定人。
  　规范法律文书签署。制定《裁判文书签署流程规定》，明确裁判文书签发权限和流程，规定主审法官直接签署其审理案件的文书，合议庭审理案件的裁判文书由合议庭成员签署，院长、庭长不得对未参加合议审理案件的裁判文书进行签发，经审判委员会讨论决定的案件，由分管院长签署，签署者重点核查裁判文书意见与审判委员会讨论决定的意见是否一致，充分尊重主审法官与合议庭意见，真正还权于主审法官和合议庭。
  　强化审判权力监督制约。制定《审判执行活动监督办法》，整合审判管理、审判监督和纪检监察职能，成立由一把手院长任局长的监督监察局，建立以事前监督为辅，事中、事后监督为主的案件全程监督机制。制定《办案过错责任追究办法》，按照“谁审理、谁裁判、谁负责”的原则，明确责任主体，主审法官、合议庭法官在各自职权范围对审理的案件质量终身负责，合理划分办案责任，区分审判绩效责任与违法违纪责任、司法过错责任，细化启动责任追究的工作程序，设置法官申辩和反馈意见环节，既强化责任追究又保障法官正常履职行为。

既注重成效又看到不足

  　主审法官作为“法官中的法官”，被逐步赋予组合内裁判决定权、文书签发权等权力，院长、庭长不再主动过问未参与合议审理的案件，彻底打破了院长、庭长“层层把关、层层审批”的权力制约体系。
  　拿2014年来说，江阴法院院长、庭长、审委会委员主审或担任审判长审理案件603件，与2012年相比增加256.3%；各条线专业法官会议共研讨案件375件；审委会共召开会议30次，讨论案件68件，与2012年相比，分别下降30%和58.8%，96.8%的案件由主审法官或合议庭直接定案。2015年，江阴法院院长、庭长、审委会委员主审或担任审判长审理案件3312件，同比增加367.1%；各条线专业法官会议共研讨案件279件，同比下降25.6%；审委会共召开会议15次，讨论案件52件，同比分别下降51.6%和24.6%，99.7%的案件由主审法官或合议庭直接定案。
  　2013年以来，江阴全院共获得“全省法院集体一等功”等省级以上荣誉29项。江苏省高院院长许前飞、无锡中院院长时永才，均来院调研并肯定该院的改革措施，审判团队模式现在江苏全省予以推广。改革启动以来，先后共有198家法院来江阴法院交流学习，遍及全国25个省、自治区、直辖市。2015年，该院院长王立新应邀参加中央司改办会同最高人民法院、最高人民检察院召开的司法体制改革研讨会，“1+N+N”审判团队模式改革经验得到总结推广。
  　在取得成绩的同时，江阴法院也认识到审判权运行机制改革过程中一些问题和困难：
  　案件数量持续增长亟待解决。从江阴法院实践来看，收案数呈逐年上升之势，2012年以来，每年的收案数增长超过20%，2015年收案数已经突破3万件。由于案件数量持续攀升，审理难度不断加大，而办案人员没有相应增加，目前大部分审判组合办案压力较大，虽然76名主审法官通过审判团队模式提高了诉讼效率，但主审法官普遍反映案件审理工作量已经超过极限，严重影响了部分法官的身心健康。如果案件持续增长，而实行员额制后法官数量下降，如何化解大量案件是必须解决的问题。
  　改革的制度性保障机制有待完善。在目前加大主审法官办案责任的同时，基层法院能够自主调动的资源极为有限，主审法官政治、物质待遇缺乏制度性保障，责权利没有真正统一。由于目前的改革是单兵突进，并不涉及人员分类管理、法官员额制、法官等级评定等配套改革措施，一些法官对改革存有疑虑和担心，缺乏调动法官工作积极性的良方，法官职业保障、待遇保障和制度保障不到位的现实困难急需解决。
  　审判辅助人员的职业保障有待加强。法官员额确定后，必然出现原来具有审判职称的人员不能成为法官的情况，如何稳定该部分人员的情绪、调动其工作积极性是需要解决的现实问题。法官员额和法官助理制度的实行，必然使得年轻人成为法官的周期拉长，而法官助理的身份尚未得到法律的确认，法官助理的职业预期模糊，职业保障也不明确，有可能出现很多年轻法官助理“留不住、呆不久”的问题。如果法官助理收入与主审法官差距过大而工作量持续加大，如何稳定法官助理这支队伍也是现实问题。聘用制书记员待遇低，工作强度越来越大，人员流失严重，近三年来，江阴法院共有40余名书记员辞职，流动速度过快，严重影响审判工作。
  　相关改革举措有待深化。司法行政事务集中管理尚未实质启动，院长、庭长直接办案制度落实还不到位。部分法官仍习惯于过去行政化的办案模式，对新机制没有完全适应。审委会委员中还没有非行政领导职务的资深法官。在还权主审法官和合议庭的同时，对审判权行使的监督制约需要进一步加强。对审判组合的绩效考评体系和奖惩激励机制还需完善。